青龙满族自治县政府购买养老服务现状探究

摘要：党的十八届三中全会中提出要加大政府购买公共服务力度。基于此背景，在肯定青龙满族自治县积极进行政府购买养老服务的基础上，仍有诸多问题尚待解决，亟需通过加大政府投入力度，提升社会组织的承接意愿、规范政府购买过程，完善养老服务评估和监督体系、培育服务机构，增加服务机构数量等途径，进一步促进其养老服务工作的顺利开展。

关键词：青龙满族自治县 政府购买 养老服务

探究政府购买养老服务问题是积极应对人口老龄化，实现“老有所养”的目标的必然要求。但出于各方面影响因素，民族地区政府购买养老服务在实施过程中面临着很大的困难和挑战。在此背景下，研究青龙满族自治县政府购买养老服务问题是兼具理论与实践价值的课题。

一、政府购买养老服务的理论基础

（一）公共产品理论

公共产品是政府行政机关或组织，为维持其各项事务的正常运转、维护社会经济的稳定持续发展，所提供的用于满足社会公共消费和需求的各种产品和服务。公共产品有两大特点，即消费的非竞争性和非排他性，公共产品分为纯公共产品和准公共物品两类。纯公共产品是指每增加一个人对该产品的消费，并不会由此减少其他人对该种产品和服务所获得相同质量，在此消费过程中具有完全的非竞争性和非排他性。准公共产品是那些只具有非竞争性和非排他性特征中的一個，而不充分表现另外一个特征的产品，公共产品理论为政府购买养老服务提供了清晰的范围和筛选依据。政府为老年人提供的相应服务属于公共产品，并且这种服务成本是随着享受此项公共产品人数的增加而不断随之增加的，因此，政府提供的养老服务属于准公共产品的研究范畴。

（二）委托-代理理论

委托-代理理论是契约理论的重要发展之一，是在生产力发展和规模化生产下在非对称信息博弈论的基础上提出的。委托-代理理论表明作为委托人的政府，在无法或没有足够能力向社会提供公共服务时，应该采用委托代理将职权转变给具有专业化的代理人或社会组织，可以让政府与社会组织签订契约关系，并将一部分权力转变给社会组织，最后根据公共服务的数量和质量支付报酬。委托-代理理论是对政府购买公共服务的最有影响的观点。政府购买公共服务强调政府与社会组织之间的合作。政府购买养老服务作为政府购买公共服务的其中一个领域，同样需要进行政府主导下养老服务的多元化供给，因此，一定程度上，委托-代理理论为政府购买养老服务提供了理论基础和行动指导。

二、青龙满族自治县政府购买养老服务现状

青龙满族自治县隶属于河北省秦皇岛市，青龙满族自治县自上世纪末步入老龄化社会以来，人口老龄化加速发展，老年人口基础大、增长快并日益呈现高龄化的趋势。2011年以来，青龙满族自治县抢抓机遇，全力以赴推进农村“互助幸福院”建设，探索出了一条符合贫困山区实际的农村互助养老之路。截止2012年，青龙满族自治县169所高标准幸福院已经建成投入使用，互助养老覆盖率达到43%，受益老人达到4万余人，可以肯定青龙县政府在养老服务方面取得了一定的成就。然而，相关数据显示，2012年，秦皇岛市60岁以上老年人口有43.3万人，占总人口的14.5%，高于全国、全省的平均水平，且老年人口每年以3%的速度递增，2015年老年人口达到了50万人，占总人口的16%，也就是每6、7个人中就有一位老人，因此，形势的严峻性依然不可忽视。

三、青龙满族自治县政府购买养老服务的现实困境

青龙满族自治县作为秦皇岛市的民族自治县，又地处山区地带，如前文所述，其养老服务不可避免地面临着艰巨而又繁重的任务。①因此，有必要对青龙满族自治县购买养老服务进行深入的分析。

（一）投入力度不足，民办机构发展受阻

目前，青龙满族自治县（以下简称青龙县）的养老服务组织或机构资金来源绝大部分依赖于县政府的财政投入，其他渠道获取的资金较少。据青龙县人民政府政务服务中心2015年度财政决算数据显示：2015年度政府性基金预算财政拨款为194.48万元，并当年全部用于一般公共服务支出。②但就目前的情况来看，青龙县政府投入的资金是不够的，政务服务中心虽负责政府的集中采购，通过实施政府集中采购，降低采购价格，减少分散采购的重复，以此营造公平竞争的市场环境。然而，资金来源的单一仍使得政府的采购能力有限，不免使得养老服务的相关配套设施出现不足，影响养老服务供给的水平；与此同时，由于缺少相应的融资渠道，一些社会组织很难从金融机构获得贷款，使得社会力量办养老机构受到一定程度的制约。

（二）监督评估管理不够规范，问责制度缺失

当前，青龙县政府的资金管理、社会组织和机构的资金使用缺乏一套有效的监督制度，监督评估不力就可能导致履行合同的严肃性不够。政府购买公共服务涉及多学科的知识，而公共服务领域等方面的知识和技能具有较强的专业性，需要专业的监督评估机构。因此，在青龙县政府购买养老服务方面，其服务质量和水平缺乏来自外部的客观评价，此外，出于某些原因，县政府的部分工作人员既承担着管理和服务的职能，又从事养老服务的购买活动，这不利于县政府在购买养老服务的过程中相关环节的相互制约和监督，容易诱发腐败现象，问责制度的不健全主要表现在对相关责任人只进行行政处罚而不给予经济处罚，或行政处罚过重，缺乏一个在实际执行过程中的衡量标准。

（三）服务机构数量不足，服务队伍稳定性差

在实施政府购买养老服务招投标过程中，缺少企业或组织参加，制约了县政府购买养老服务在青龙县的实施，选取的服务组织中也存在着能力不足等问题；服务提供者少有进行过系统的专业培训，不具备养老服务专业人员的资质，只能完成日常生活料理等方面的工作，尤其是缺乏专业稳定的工作人员针对失能老人的长期照料和护理；还有些工作人员认为服务老年人低人一等。因养老服务之前一直由政府提供，其行业的一般收入水平较低，更加剧养老服务队伍稳定性差，缺乏持续性的问题。这样给本来适应能力就有限的老年人，造成了更多了心里障碍，增加了老年人对政府购买养老服务的不满。

四、提升青龙满族自治县政府购买养老服务的路径选择

（一）加大政府投入力度，提升社会组织的承接意愿

在购买服务规模方面，青龙县政府应积极鼓励当地无工作人员成立相关组织并参与到购买养老服务中来，进而扩大政府购买养老服务的覆盖面。此外，在执行的过程中应严格筛选，确保真正需要养老服务的人员得到实际的帮助；县政府应注重与社会组织进行良性互动，保持合作伙伴关系，加快形成政府合理让渡、规范引导，发挥政府购买养老服务资金的导向和激励作用，以提升社会组织的承接意愿和承接力度。在符合县域实际情况的条件下，适当在政府预算资金外附加政府购买养老服务资金，如采用竞标机制方式，将福利彩票公益金作为县政府購买养老服务的附加资金来源之一，资助中标的社会组织参与养老服务的提供，与之签订长期合作协议，以维持社会组织提供养老服务的可持续性与稳定性。

（二）规范政府购买过程，完善养老服务评估及监督体系

县政府各部门应将需要向社会组织购买的事项及时向社会公布，采取公开招标的方式，给予符合要求的承接主体公开竞争的机会，根据事先制定的政府购买养老服务办法确定承接主体，进而形成从申报、受理、评审、中期评估、末期评估、完工评估及满意度调查等全方位的政府购买养老服务管理流程，致力于形成政府监督、社会监督、自我监督相结合的综合监管体系，特别是县政府在监督的过程中应坚持有章可循，努力建立政府和承接主体双向信息反馈机制，提高养老服务提供的透明度和回应性。③此外，还可以建立受益群体的投诉机制和规范举报奖励制度，以提高受益群体投诉的积极性，完善养老服务评估及监督体系。

（三）增加服务机构数量，注重培育服务机构

当前，青龙县政府在购买养老服务实施过程中适度降低社会组织承接养老服务的资质并给予一定优惠政策；注重服务机构之间的相互交流，为其建立交流和利益维护平台，扩大服务机构之间的相互学习、信息分享和利益诉求表达的渠道。此外，注重服务机构中工作人员队伍的职业化和专业化，可以从加强现有员工的服务能力，对其进行服务理念培育、法制教育培训、业务能力的培养处着手，建立一支合格的养老服务人才队伍，只有具备提供养老服务资质的社会组织才会被政府重视，才能够吸引更多的人才加入社会组织，增加社会组织的人力资本，从而提高社会组织参与养老服务的机会。

促进政府购买养老服务是新时期转变政府职能、创新社会治理、改进政府提供公共服务方式所进行的一项重要举措，符合经济社会的发展潮流，也是青龙满族自治县政府探索更多运用市场化、社会化、信息化等方式提高其行政效能的有效途径，不仅能够进一步优化养老服务的资源配置，而且有利于促进政府主导下养老服务的多元化供给，进而促进政府对整个公共服务领域的供给能力。

注释：

①青龙县政府门户网站：http：//www.chinaqinglong.gov.cn/info/index.jsp.

②同上

③刘建民：《广西民族地区农村居家养老模式探析》，《桂海论丛》，2013 年第1期。

（本文系西藏民族大学高水平研究生班学习成果；作者简介：代立双，西藏民族大学管理学院在读硕士研究生，主要研究方向民族地区公共管理。）