从公共政策议程建立的角度探究我国雾霾防治的困境及出路

(广西大学公共管理学院 广西 南宁 530004)

从公共政策议程建立的角度探究我国雾霾防治的困境及出路

孟超伦

(广西大学公共管理学院广西南宁530004)

随着经济社会发展和城市化进程的加快，环境污染问题在我国日益严重，其中较为突出的就是雾霾问题。进入2017年以来,雾霾侵袭我国大部分地区,京津冀、华北大部出现持续性雾霾天气,长三角和珠三角等城市群区域重度雾霾现象频发。长期的雾霾天气会严重危害人们的身体健康，甚至导致死亡。中央政府先后出台了一系列改善大气环境质量的政策措施，切实保障了人民群众的身体健康和生命安全。然而,我国的空气污染问题依就形势严峻,雾霾问题早已上升到了公共政策层面。因此,从公共政策议程设置的角度剖析雾霾现象,分析我国雾霾治理所面临的困境,探讨如何建立与完善相应的预防机制和对策,对我国雾霾问题的治理与防范具有重要的现实意义。

雾霾；环境污染；治理

一、引言

从全国人大常委会于1987年颁布《大气污染防治法》至今,我国的雾霾治理已经走过了整整30年的历程,但是从总体上来看，我国的雾霾污染现状依旧不容乐观。因此，未来的治理道路如何选择,怎样才能打破目前的发展瓶颈,这是我国面临的主要难题。与此同时,由于各地政府的应急机制不够健全,使得雾霾来临时,政府整体的治霾效果不够理想。而雾霾问题需要从公共政策层面加以解决,因此，本文将从公共政策视角分析雾霾问题,深入探讨雾霾问题作为一个社会问题存在何种困境,并提出相应的对策措施。

二、我国目前雾霾污染的基本情况

随着科技的不断进步和社会经济的飞速发展，我国人民的生活水平得到了显著的提高，但与此同时也附带着产生了一些问题，那就是雾霾问题愈发严重。近年来，我国雾霾天气出现的频率越来越高,而且相比以前更加严重。有关研究调查表明,我国雾霾污染最为严重的主要有以下几个区域,分别是:1、华北地区,主要以京津冀地区为主;2、西南地区,四川盆地的污染最为严重;3、以江苏、浙江、上海为主的长三角地区,雾霾污染也相当严重。4、华南地区,主要以珠三角地区为主.2016年,“雾霾”成为年度关键词。2017年1月,我国大部分地区均受到雾霾天气的侵袭,在北京,雾霾问题更加严重。

三、雾霾问题的公共政策层面的分析

(一)如何科学界定雾霾问题

如果从公共政策的视角出发，可以将问题大致分为社会问题、团体问题和个人问题三大类，三者之间紧密联系并且能够在一定条件下相互转化。当今的雾霾问题已经远远超出了个人或者是某个团体的范围,早已上升成为了社会普遍关注的问题,即公共政策问题。雾霾问题作为公共政策问题具有以下几个内涵:

(1)为社会大多数人所体会和感知。人在社会生活中有着各种各样的问题,既有私人问题也有公共问题,这些问题都是客观存在的社会现实，但是当这些问题并未在社会上引起广泛的关注时，我们就不能将其称为真正意义上的公共政策问题。雾霾作为一种环境污染问题，早已被社会上的大多数人所察觉和感知,并且已经成为了危害人民身体健康的社会问题，所以无论在何时何地,人们都能感觉到空气污染已经对他们的日常生活和身心健康造成了相当严重的影响。

(2)源自客观社会现实。无论什么样的问题都来源于一定的客观社会现实,即便是一些主观臆想的东西也同样以一定的客观事实为背景。雾霾问题毫无疑问是一种客观存在的社会公共问题。它的产生既包括人为的因素当然也包含某些不可逆转的气候和环境因素,并且独立于人的主观意识。

(3)政府的有效介入。政府在公共政策产生的过程中发挥着至关重要的作用，从最开始问题的确定和提出，再到相关政策方案的最终制定与落实，都与政府密不可分。政府对于雾霾问题的治理也相当的重视,例如政府治理、关闭、清除一些重污染高耗能的企业。

(4)团体的活动与力量。当某些问题只是孤立的存在而并未受到一定的团体或组织的影响时，并不会被政府很快的纳入到政策议程,但是当其受到组织或团体的某种影响时，其进入政府决策议程的速度将会大大加快。雾霾问题早已引起了相关社会团体及媒体的广泛关注，因此受到重视并逐步列入了政府的议事日程。

(二)雾霾公共政策议程的建立[1]

政策议程的建立是社会问题转化为公共政策问题的关键一步。社会问题进入政策议程主要有以下几种途径:1、社会上的某些个人或团体采取主动,而政府只进行有限的干预。2、政府主动介入并发现和解决问题,个人或社会团体只进行有限干预;3、个人和社会团体及政府都积极主动;4、个人、团体与政府都不主动。

雾霾问题作为一个危害公众健康社会问题,早已引起了社会团体的普遍关注,并逐步进入政府的议事日程，而其进入政策议程的最佳方式应该是社会团体、个人以及政府都积极主动的介入。例如在某市，在社会环保组织的带领下，环保志愿者们深入到街道、公园、社区进行雾霾防治宣传，详细的向人们阐述大气污染方面的知识，号召大家节能减排。李克强在2016年两会期间曾表示:“要打好节能减排和环境治理攻坚战。环境污染是民生之患、民心之痛,要铁腕治理”。这说明了雾霾问题逐渐上升为公共政策问题,政府及社会团体与个人都主动参与的过程。

四、当前我国雾霾治理所面临的困境

针对雾霾污染所造成的各种危害，中央和地方政府采取了一系列的政策措施，加强了对环境污染的整治力度。但是，雾霾问题并非一朝一夕就能解决的，当前我国的雾霾治理仍然面临着一些困境，导致雾霾治理效果不佳，不尽人意。

(一)有关雾霾治理政策与法律法规的有效性难以充分保证

在实现两个百年目标和加快经济发展的目标指导下,我国在雾霾治理的有关政策制定方面还存在着许多的不足,企业不严格遵守法律、违法排污的现象依然存在,一些造成空气污染的企业违法行为并没有得到及时有效的遏制。随着新《环境保护法》这一环保政策的正式实施,环保部加强了环境监督检查的执法力度,截至该年年底,总共对二十多个城市的政府主要领导人进行了约谈,在改善环境治理的方式和方法等方面取得了积极进展。然而,就雾霾治理而言,治霾的有效性难以充分保证，相关法律法规与政策执行力度仍较为欠缺,据有关新闻报道,在个别省市如山西、河北等地,仍存在着某些与环境保护规定相违背的现象。毫无疑问,空气污染物排放控制疏漏以及环保执法力度不足是导致2017年入冬以来京津冀地区持续性雾霾天气的重要因素之一。此外,由于我国的雾霾治理以政府为领导核心,社会公众和第三部门并不能过多的参与雾霾问题的整治,因而导致我国的雾霾治理模式十分单一,这也是相关政策与法律法规有效性难以充分保证的一个制约因素。对于有关雾霾治理的相关公共政策的各个环节，政府都全程参与,因此其雾霾治理的任务十分繁重,这对政府的运转效能提出了很大的挑战与考验。雾霾问题的整治涉及多方利益的协调和处理,例如政府在治理雾霾时可能会与地方经济利益、企业经济效益产生某些冲突。另外,政府在治理雾霾时，对相关信息的搜集和整理可能需要花费较多的时间,并且在一定程度上要付出较高的经济成本，这无疑会使社会公众与其对雾霾治理的有效性跟合理性的期望之间产生一定的冲突。因此,缺乏社会公众和第三部门参与以及政府单一的治霾模式,也在很大程度上对相关政策与法律的执行力度和有效性产生了制约。

(二)以环境污染为代价来换取经济增长的观念依然存在[2]

长期以来,各级政府在不正当政绩观的引导下,盲目地追求经济发展速度,“先污染、后治理”这一错误的观念一度占据着主流地位。随着科学发展观这一科学理念的提出,各级政府的经济发展观念有所转变，但还是没有根本性的变化。在不合理的发展观的影响下，环境保护、节能减排成为政府及其有关部门的次要选择，这成为雾霾产生的思想根源。在特定的历史社会条件下，环境保护与经济发展是客观的“权衡”关系，关键在于政府决策者采取什么样的价值观。自从“大力推进生态文明建设”这一战略提出以来,中央又先后提出了经济发展“新常态”的战略理念,要求绝对不能以牺牲生态环境为代价来换取经济的一时发展。在生态文明建设的目标指引下,地方政府发对于经济的发展思路正在逐步发生变化,但是，以环境污染为代价来换取经济增长的观念依然有着较大的影响,成为雾霾“久治不愈”的一大困境。事实上，在不同地区和城市之间，经济和社会发展之间的差距太大，是导致环境污染状况持续恶化的重要原因。

(三)对于雾霾治理的激励和约束机制依然不够健全

自“大气十条”实行以来,环保部与相关部门针对雾霾治理将有关工作任务进行分解落实,并与全国31个省(自治区、直辖市)围绕改善空气质量规定了各地的重点工作任务并明确了目标，同时敦促地方政府对相应的环境保护责任进行落实。但是，雾霾治理的激励机制还存在着一些不足。例如一些地方政府出于政治方面的考虑，可能会夸大雾霾的治理效果，编造虚假数据，因此政府治理雾霾的真实绩效难以准确把握和测量。同时,我国政府的信息公开制度还存在一定的缺陷,政府与企业在相关政策的实施方面可能存在一些不透明行为和寻租行为，在治理雾霾的过程中对政策进行选择性执行，并存在一定的投机性,如对小型排污企业的排污量进行严格压制,对大型排污企业的排污量却较为宽松或纵容。同时,对于积极参与雾霾防治的企业或者是个人，法律、法规、政策等方面的激励机制还不够完善。对于雾霾治理的约束激励机制不够健全，也是导致雾霾治理效果不佳的重要原因。

五、解决问题的对策

(一)从源头上来遏制污染，加强法律执行的力度

雾霾污染一直不能得到根本性的解决,究其原因，与法律施行的有效程度有着十分重要的关联。尽管有良好的法律,但却不能有效地执行,这肯定解决不了问题。在现阶段,对于突发性事件的治理虽然有着良好的效果,但在法律法规制定与执行环节仍然存在着漏洞，法律的真实效果难以显现，这种执行模式在正常的治理模式中不可能被采纳，因此，应该大大提高常态治理的执法水平。

(二)法律和政策并举

目前,中国针对雾霾治理问题已经制定了相关的公共政策和法律法规。与法律的滞后性相比,公共政策具有及时性和效率性的特点。我国政府应当采取各种措施使公共政策与法律法规的优势结合起来，灵活互补，从而形成一个治理雾霾的完整框架。中央先后出台了一系列治理雾霾的政策,其中《大气污染防治行动计划》最为细致全面,此后各省根据本省实际情况逐步制定了相关的政策措施，如河南、安徽、河北等。这预示一个良好的开端，在此基础上，我们需要通过法律法规来进一步实现政策的规划和目标，同时兼顾两者之间的平衡，避免政策代替立法，绩效要求成为挡箭牌。

(三)构建政府与非政府间针对雾霾污染的协同治理机制

要想彻底解决雾霾问题，需要社会各方面齐心协力，共克难关。人民群众和企业在治理雾霾的过程中所扮演的角色，及所处地位与政府同等重要。因此，应构建政府与非政府间的雾霾污染协同治理机制。首先，部分政府部门在雾霾治理方面表现不够积极或推诿应付，这主要是因为雾霾治理的效果还没有纳入到政绩考核之中，因此需要广大群众发挥监督作用。各级政府应努力营造公众参与雾霾治理的良好环境，如对公众公开一些必要的雾霾治理信息；开设网络监督平台等。其次，政府要认识到企业是以利润为主的经济体，要让市场机制发挥资源配置的作用，对于环保企业应给予相应的照顾。同时政府需要给企业提供政策方面的支持，对于无污染、并采取环保措施的企业给予相应的精神或物质奖励。

六、总结

雾霾作为当前威胁公众健康的“头号杀手”，必须以强有力的手段进行治理，从公共政策视角出发来分析雾霾问题，并采取相应的对策，具有立竿见影的效果。虽然我国政府针对雾霾问题采取了许多有效的措施，但我国雾霾问题的治理依旧任重而道远。希望政府和相关社会团体能够联起手来，与人民群众共同抵制雾霾现象的侵袭，打破“穹顶之下”的魔咒，重还百姓以碧水蓝天。

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