政府会计与预算会计之间的区别与协调

(山西财经大学 山西 太原 030000)

政府会计与预算会计之间的区别与协调

潘若瑄

(山西财经大学山西太原030000)

我国现行预算会计制度是1998年开始实施,自从实施以来我国预算会计环境发生了很大的变化,但是这次改革并没有建立以政府及政府单位的整个财务活动为核心的政府会计,仍然是建立以预算收支为核心的预算会计,可以说是一次不彻底的改革,我国预算会计再次改革以适应新环境的变化已经逐步提到了有关部门的议事日程上来。本文通过对政府会计和预算会计的比较研究，明确我国目前政府会计改革存在的问题，提出对我国政府会计和预算会计的改革路径。

政府会计；预算会计；改革路径

一、引言

我国现行的预算会计制度起源于计划经济时代，是借鉴苏联预算会计制度建立起来的，在相当长的一段时期内，对加强我国政府部门的会计核算和财务管理、向社会提供真实可靠的会计信息以及财政部门加强预算资金管理等方面发挥了重要作用。在新的政治经济环境下，改革预算会计制度，构建有效的政府会计体系成为当务之急。然而，在我国既定的财政、预算管理体制下，如何能既提高会计系统的信息含量与质量，以满足公共领域相关改革的需求，又不削弱会计系统预算管理的重要功能，成为改革的难题。长期以来我们并没有充分认识到政府会计和预算会计的区别与联系，导致两者混淆。只有清楚界定政府会计与预算会计的概念并据此对我国目前的会计体系做出重新安排，才能满足我国发展的需要。

二、政府会计和预算会计的比较

正确界定政府会计并区别预算会计是政府会计改革的理论起点与实施前提。在辨析政府会计与预算会计关系的相关文献中，大致存在以下观点:一是政府会计基本等同于预算会计(刘学华，2004)。这些文献认为，我国使用的预算会计概念就是西方国家使用的政府会计概念，二者只是名称不同，并无实质性区别;二是政府会计包括预算会计。目前持这种观点的学者较多，他们主要按照“支出周期”的观念，认为预算会计是追踪拨款和拨款使用的政府会计，它是政府会计的一个重要组成部分(王雍君，2004);三是预算会计包括政府会计(张月玲，2004)。持该观点的学者按照“组织类型”构造框架的思想理解预算会计，认为预算会计包括财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计、国库会计、基建会计及税收会计等部分，而其中只有财政总预算会计与行政单位会计才能被称为政府会计。本文赞同上述第二种观点，认为预算会计是政府会计的一个重要组成部分，政府会计除了反映预算编制、调整与执行过程中的预算信息外，还需要全面反映政府的财务状况、营运业绩等财务信息。完整的政府会计系统至少应由反映政府预算信息的预算会计子系统与反映政府财务信息的财务会计子系统共同构成。

三、我国政府会计改革目前面临的问题

我国政府会计改革研究的“两难局面”：我国现有的政府会计系统既非单纯的预算会计系统，也非西方国家的政府会计系统，而是一种缺乏完整性与系统性的政府预算会计与财务会计的混合体。这种混合会计系统既无法反映政府整体财务状况、运营业绩，也难以提供全面的预算信息，发挥预算管理的优势功能。为了解决这一困境，我国学者大都主张引入西方国家的政府会计概念，逐步采用应计制基础替代现有预算会计系统中的现金制基础，使我国未来的政府会计系统能够更好地服务于公共受托责任的解除目标。然而，引入西方国家的政府会计概念与采用应计制并非政府会计改革的“万能良药”。能否在我国政府会计中采用西方国家的做法，直接引入应计制，值得反思:其一，西方国家受新公共管理运动的影响，公共受托责任的内涵由过程评价逐渐转换为结果评价，其政府会计采用应计制能够反映政府控制资源的存量与结构、承担债务的规模与偿还情况，以及政府的营运成本，有利于对政府进行结果评价。但我国政府目前仍强调预算过程控制(如收支执行过程是否符合预算安排)，现金制相对应计制能更有效地服务于预算的过程控制目标。其二，西方国家政府治理的重点已逐步由合规性管理转为绩效管理，而应计制会计能全面反映政府资产、负债、收入与费用，较好地满足了政府绩效管理的信息需求。但我国目前仍强调合规管理，政府会计系统的重点在于政府资金取得与使用的合法合规性，如政府的支出控制(确保支出总量不突破预算和法律的规定)等方面。鉴于以上分析，我国未来的政府会计改革，不能一味地强调以西方国家的政府会计系统替代我国现有的预算会计系统，也不应简单比较应计制与现金制的优劣，盲目地以应计制取代现金制，或者直接在现有会计系统中增加应计制运用的比重。在分析我国政府会计的改革路径时，有必要再明确政府会计与预算会计的关系、我国政府会计改革的现实目标，以及政府会计基础的选择策略等问题的基础上，提出政府会计统新的构建思路，为我国未来政府会计改革的实施选择一个合适的切入点。

四、我国政府会计和预算会计改革的思路研究

一是要注意财政管理体制改革。随着我国公共财政体制的建立,我国政府陆续对部门预算管理、国库集中收付管理、收支两条线管理、政府采购和绩效评价管理实施了改革,这标志着我国财政管理已将重点从财政收人方面转移到财政支出管理方面。目前,财政管理逐步趋于科学化、复杂化,这就要求:一方面,预算会计需要进一步改进,提供以收付实现制为基础的用于辅助预算管理的财政、财务信息;另一方面,政府会计必须适应新时期财政管理体制的特点和要求,提供预算会计信息之外的更多内容的信息。

二是要注意预算管理改革。我国正在实行权责发生制预算改革,逐步改革收付实现制预算模式,建立权责发生制的预算模式。这一改革方向决定了政府会计要逐步采用权责发生制基础进行会计确认,以提供按照权责发生制确认、计量和配比的政府及公共部门的成本、绩效预算的信息。

三是要注意事业单位改革。无论是政府会计还是预算会计,它们都属于非企业会计体系,应按照有别于企业会计主体的思路来界定政府会计和预算会计主体的范畴。目前我国预算会计的主体较为混乱,主要是如何划分各类事业单位会计主体适用会计类型的问题。我国部分事业单位的改革已初步提供了解决这一问题的经验。我国事业单位改革的方向是要建立一个与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。对承担政府职能且不宜撤销的事业单位,应转变为政府部门;对公益性事务较少、可以改制为企业的,或者从事大量市场经营活动、企业色彩比较浓厚的事业单位,应明确转变为企业。改革后,我国事业单位的主体是公益类事业单位,应当适用非政府非盈利组织会计;承担政府职能的事业单位和其他政府部门同样适用政府会计;而转变为企业的事业单位宜适用企业会计。同时,凡有财政预算资金注人的事业单位、国有企业及其他会计主体,都应当按照预算会计的要求,对预算资金的收支等进行追踪,提供相关的预算会计信息。

[1]刘学华.预算会计[J].上海:立信会计出版社.2004

[2]王雍君.政府预算会计问题研究[J].北京:经济科学出版社.2004

[3]张月玲.国有非营利组织会计基本理论研究[J].山东科技大学博士学位论文.2004

潘若瑄(1994.6-)，女，汉族，在读硕士，山西财经大学，审计。