PPP模式下城市污水治理的现状分析

李敏　王楷博　张桂彬　刘天宇　秦显涛

【摘 要】 PPP模式是政府与企业等社会资本以股权合作、特许经营等方式展开合作，以提高公共产品和公共服务的供给能力、供给效率，并实现利益共享、风险分担及长期合作关系的一种模式。有诸多政策支持及实际应用领域，且国内外大量文献对该项合作模式进行了介绍与分析。另一方面，城市污水治理问题在我国一直未得到很好的解决。近几年来，一些地区实行企业化和专业化管理运营模式，逐渐在污水处理方案中引入PPP模式，污水处理的产业化、市场化和企业化在我国东部地区得到了迅速发展。本文对PPP模式下城市污水治理的现状进行了分析，并为如何利用PPP模式更好地解决城市污水治理问题提出来看法和建议。

【关键词】 PPP模式 污水治理 政企合作 专业化运营

一、PPP模式概述

（一）概念界定

首先先从多个角度来调查分析PPP模式的意义及可行性

1.PPP模式

Public-Private-Partnership即政府和社会资本合作模式，是指政府為增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

2.政府和社会资本合作项目

指由政府或社会资本发起（以政府发起为主）的投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。本文中，政府和社会资本合作项目指涉及交通、住建、环保、能源、教育、医疗、文化设施等产业具有经营性、准经营性或非经营性性质的项目。

3.项目风险

项目风险指事件发生与否的不确定性及可能导致的损失。本文所探讨的PPP项目风险包括政府信用风险、政治风险、质量风险、社会风险、利润风险、金融风险。

（二）政策支持

鉴于目前地方政府性债务过高，2014年9月21日，国务院颁布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，提出对地方政府性债务的规模控制和预算管理的要求，旨在控制和化解地方政府性债务风险。但又鉴于地方政府存在项目融资需要但当地融资机构无力提供相应数额融资的现状，《意见》提出加快建立规范的地方政府举债融资机制，其中，在第（三）点即提出了要推广政府与社会资本合作的PPP模式，旨在鼓励社会资本通过合理有效的途径，参与城市公益性事业如基础设施建设等项目的投资和运营，并在合理范围内获得一定收益。随后，财政部、发改委等部门相继颁布了相关文件，比如财政部于2014年9月23日发布的《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、2014年12月2日发布的《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等代表文件，进一步阐述、推广、完善PPP模式。

（三）政府部门的融资需求

随着城镇化进程的不断深入，到2020年，投资需求规模预计将达到42万亿元，但随着地方政府支出逐年加速增加，收入的增长速度已经不足以满足支出，而个地方融资机构资金提供能力不足等现状，地方政府融资需求无法由传统的融资模式满足。而PPP模式通过成立特殊目的公司来向社会融资，减轻地方政府融资负担，降低地方政府负债规模。

（四）社会资本可利用率高

中国社会融资规模由2008年的69802亿元，整体呈现上升趋势，融资规模不断扩大，至2014年达到164133亿元，近几年仍然在不断增长。社会资本的积聚为PPP融资提供有利保障，从而减轻地方政府融资压力。

二、PPP模式文献研究现状评述

（一）国内外研究述评

联合国发展计划署1998年给PPP的概念是：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。虽然世界上不少国家都不同程度地引入了PPP模式，但其目的其实并不完全相同：英国、日本等发达国家通过体制革新、提高设施建设和运营效率来减轻财政负担。而东亚的欠发达国家由于要建设新的基础设施，大多将PPP模式作为利用私人资本的渠道。由于PPP模式主要用于以环境设施为主的城市基础设施建设领域如污水、垃圾处理和供水项目等，相关国家因此进一步制定了相关的法规与政策。

（二）PPP模式国外发展现状

大多数国家，PPP主要应用于基础设施领域，包括城市交通、电力、医疗等。而在欧盟尤其是英国，PPP应用的领域更为广泛，涉及一般公共服务、国防、公共秩序、交通运输、燃料和能源、环境、卫生、娱乐和文化、教育等。

英国的PPP项目分为两类，一是特许经营；二是私人融资计划PFI。PFI模式加强了风险管控，降低了政府风险，适合投资比重大、运营周期长的项目，多为英政府采用。

法国的现在状况是，相关设施已经建成并归地方政府所有，而私人部门则是作为管理者，公共与私人之间也就形成了良好的相互竞争关系。

韩国早在新经济五年计划中就明确了要扩大环境基础设施建设，加大鼓励的力度来吸引该领域的私人投资。

（三）国内PPP发展现状

我国城市建设基础设施，公共行业等多个领域都较为广泛的应用了PPP模式。但是国内形势日新月异，PPP模式暴露出制度不规范、法制不健全、企业信用缺失等问题。PPP模式需要做出及时的改变，适应新形式的变化。

1.PPP模式在我国的应用范围

中国改革开放以来，国有企业由于在污水处理、轨道交通、电力能源、桥梁隧道、公路、等若干公共事业组织领域，为我国的基础设施建设有重要作用。根据WBG统计，20世纪九十年代到2012年，PPP项目共被应用、实施1065个公共事业建设，在国际社会属于先进水平，甚至超越了某些发达国家社会。

2.PPP模式在我国发展中存在的问题

我国当前PPP模式的制度环境和体制不完善。据亚洲银行统计，2005年我国PPP模式在国内的应用开始减弱，在投资总量中的地位持续走低。这也表明我国并没有形成PPP模式的完备系统和体制，PPP模式法制保障不健全，法律的效力不完备，不能切实保障实施，同时，不能形成相互协调的实施环境，各地区、各部门之间不协调、不配套的现象突出。

在实践过程中，PPP模式下，在政府与企业合作时期，诚信度不高问题突出暴露。一是地方政府以种种借口撕毁协议，拒绝履行合同协议，违反合同的情况比比皆是，部分政府因为经验缺乏，决策失败，不能承担合同后果，而企业基于以后的发展问题，多数选择放弃追诉权利，企业不满情绪日渐增高；二是部分民营企业通过在项目中故意拉低价格中标，而后借口提价，并以各种理由推脱任务为威胁。导致政府更多选择以国有企业进行项目实施，PPP模式畸形发展。

项目融资要求过高，当前金融体系不能满足要求。PPP项目融资支持力度不够。从项目融资概念来看，它是以未来项目收益、权益作为抵押贷款。项目发起人只受债权人的有限追诉权和无追索权。目前，我国提供此类项目贷款的机构并不广泛存在，因此融资困难，成本增加；其次，受我国金融监管严格、市场发育不完善、资产运作水平低下的影响，其他方式融资困难，银行压力巨大。最后，筹集的资金多为短期来源，缺乏中长期资金保障。

项目收益、回报机制模式不完善。未来收入的可预见性不高。PPP项目大多受到价格监管的制约，发展局限太多，而且目前的价格监管不完善，价格变化无规律可循，投资者望而却步；政府规定的给付机制不完善。部分PPP模式项目的收入来源是政府提供，许多地区因为发展落后原因，费用不能及时给付，或者费用给付之后不能经营企业，最终影响项目实施效果。更有某些地区项目存在以损害公共利益来吸引企业的问题出现，出现地方保护主义、国有企业融资垄断的乱像横生。

三、城市污水治理现状

（一）水资源匮乏同时水污染严重

我国淡水资源人均占有量只有世界的四分之一，但是我国淡水资源的消费量占到水资源总量的22%，高于世界平均水平的9%。我国人均可再生水资源量在所有统计国家中占倒数第十五。与此同时，随着我国工业化的发展，污水废水的排放量，逐渐增加，自然水体污染严重，尤其是湖泊水和地下水，湖泊水的富养化比例已经达到27%，地下水更是有超过60%位较差和极差等级。

（二）废水排放总量持续增加，废水处理率较低

近年来，由于各种政策的出台，工业污水废水的排放量有下降的趋势，但是，城镇生活污水的排放量却有上升且上升趋势不断加快，在过去的十年里，我国污水排放量增长率超过7%。但是，我国的污水处理率仍只有70%左右，与发达国家相比，排放量仍然很高。

（三）污水处理基础设施建设进程较快，处理能力得到提升

为了防治污水排放对环境造成影响、缓解水资源的短缺状况，国家于近几年开始大力推行节能减排政策，中央和各级地方政府持续投入大量资金，加快污水处理设施建设进程，与此同时，将市场机制引入污水处理领域，在政策法规建设方面也有了长足的进展，在这样的大环境下，城镇污水处理行业得到快速发展。2012年我国城市污水处理厂日处理能力为11，858万吨，而这项指标在2006年仅为6122万吨，6年内污水处理能力年均复合增长达到11.65%；同时，城市污水处理率也从56%增长至84.9%，城市污水处理总量获得大幅提升。

（四）污水处理水平的地域性差异仍然较大

我国污水处理设施建设与行业发展仍存在地域性的不平衡。一方面，由于我国东部沿海地带经济发达，地方政府的财政实力相对较强，居民收入水平和普遍生活水平较高，对清洁環境需求较大，需要大力度进行环境保护工作；另一方面，经济发达地区的人口集聚功能强，人口密度较大，城镇化水平较高，更适宜于规模化污水处理设施的建设和运营。因此，总体而言我国东部沿海城市等经济发达地区的污水处理设施建设较为完善，体系较为健全，污水处理行业发展相对较快；而中西部及农村地区等经济较为落后的地区，由于地方财政实力有限、人口较为分散等原因，污水处理行业发展仍十分落后。截至2010年，我国县镇污水处理率仅有60.1%，建制镇污水处理率甚至不足20%，未建成投运的污水处理厂则主要分布在东北和中西部的省份。

四、PPP模式在城市污水治理中的应用

（一）我国的PPP污水处理的措施

1997年6月，财政部、国家计委、建设部和国家环保总局联合发布了《关于淮河流域城市污水处理收费试点有关问题的通知》。2002年9月，国家计委、建设部、环保总局下发《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》2004年5月，建设部颁布执行《市政公用事业特许经营管理办法》，这是我国第一次以政府部门规章的形式对市政公用事业的特许经营进行明确规定，此举对规范化城市市政公用事业的发展具有深远的意义。

（二）国内城市污水处理PPP模式类型

国际上将城市环境基础设施领域的市场化模式分为四种，分别是：公有公营、公有私营、私有私营、用户和社区自助模式。在公有公营模式下，事业单位改制、企业化运营机制和供排水“一体化”模式在污水处理中作用重大，主要是对PPP模式的基础运用；在公有私营模式下，主要是将“BOT”、“TOT”、托管运营模式综合运用，BOT对应的PPP结构为特许经营BOT，TOT对应为特许经营TOT，托管运营模式对应为管理（服务）外包模式；最后一种重要的PPP模式为民营模式BOO，主要运营在私有私营企业中的BOO市场化模式和用户和社区自助模式中的市场分散化处理模式。

（三）国内城市污水处理PPP模式运用存在的问题

我国对于城市污水处理中PPP模式的探索仅有几年的时间，尚存例如认知、管理和政策问题等多方面问题，这些问题严重制约着市场化的发展进程。如果这些问题不能够得到很好地解决，那么，PPP模式不仅不可能对我国城市污水处理行业带来资金和运营管理论上的帮助，反而会严重影响到城市多方面的可持续协调发展。

（四）现有政策的局限性

1999年以来，我国就污水处理的各方面问题，以各种形式发布了十余项指导性政策文件。但是这些文件目前还无法完全满足市场化形势的要求，现有有关市场化和特许经营的政策仅为框架性的部门指导意见，政策的权威性和力度不够，既缺乏没有明确地方政府实施的权限法，也没有可供操作的实施方。尤其对于诸如解决企业化改制进程中如何对人员进行合理安置、实行扶持污水处理产业化发展时如何从税收层面给予优惠等深层次问题时，部分地方政府相关部门存在畏难情绪，对问题采取回避的态度，以致拖延了整个发展进程。

五、结论和建议

随着城市的快速发展，我国城市污水问题越来越严重，PPP模式的应用是一个重大突破。然而，我国对于城市污水处理中PPP模式的探索仅有几年的时间，有许多的问题还没有得到解决，对此本文有以下建议。

（一）政府提供稳定且持续的政策支持

我国PPP模式在城市污水治理的应用还处于初级阶段，对政府还有较大的依懒性。政府的政策支持对于PPP模式在城市污水城市污水处理的融资、效果好坏都有很大的影响。所以要想让PPP模式在城市污水治理中发带来更好的效果，政府提供稳定且持续的政策支持显得尤为重要。

（二）培育专业化机构与人才

公共事业采取PPP模式需要相关机构与人员具有复杂的金融、财会以及法律等方面的专业知识，因此当前需要着力建设专业化机构、培养专业人才，服务于应用PPP模式的城市污水处理行业。要想使PPP模式在城市污水治理中有更好的效果，需要财务、金融、法律、公共事业管理、环境治理等方面的知识背景，很难有人兼备这些。所以，要设立专业化机构、培养专业人才。

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作者简介：李敏，女，1995年12月生，河南驻马店人，中南财经政法大学工商管理学院2014级物流管理专业本科生。

王楷博，男，1996年6月生，天津人，中南财经政法大学工商管理学院2014级市场营销专业本科生。

张桂彬，男，1996年1月生，山东潍坊人，中南财经政法大学刑事司法学院2014级侦查学专业本科生，职务犯罪方向。

刘天宇，男，1996年5月生，天津人，中南财经政法大学统计与数学学院2014级经济统计专业本科生。

秦显涛，男，1996年2月生，湖北襄阳人，中南财经政法大学工商管理学院2014级国际经济与贸易专业2014级本科生。

基金项目：本文为大学生创新创业训练计划项目XDC2016090《PPP模式下的城市污水治理的实践效果影响因素研究》的阶段性成果