机关事业单位养老保险制度改革中“中人”改革障碍分析及对策探究

郝丽+张玉梅

摘 要 随着国发〔2015〕2号文件的出台，机关事业单位工作人员养老保险制度改革正式起步。我校作为省直事业单位，在职人员中多数属“中人”，他们对于改革的认同程度、“中人”养老金待遇的确定准则以及制度改革中“中人”转轨成本问题等都将关系到改革能否顺利完成。本文针对“中人”的稳步过渡问题，深入考察其改革障碍，通过对国外公职人员养老保险制度改革历史进行梳理，同时借鉴我国养老保险制度发展及改革试点阶段的经验，为改革障碍的清除提出了对策，实现制度改革的稳步推进。

关键词 机关事业单位 养老保险制度 “中人” 改革障碍

作者简介：郝丽，河北农业大学讲师，研究方向：人力资源管理与社会保障；张玉梅，河北农业大学人事处。

中图分类号：D922.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.313

一、前言

随着国发〔2015〕2号文件《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（下文简称《决定》）的出台，自2014年10月1日起我国机关事业单位开始实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，标志着存在了约20年的养老金“双轨制”的终结。作为在改革前参加工作、改革后退休的“中人”，他们对于改革的认同程度、“中人”养老金待遇的确定准则以及制度改革中“中人”转轨成本问题等都将关系到改革能否顺利完成。本文针对“中人”的稳步过渡问题，深入考察其改革障碍，通过对国外公职人员养老保险制度改革历史进行梳理，同时借鉴我国养老保险制度发展及改革试点阶段的经验，为改革障碍的清除提出对策。

二、“中人”改革障碍分析

（一）思想观念障碍

我国长期以来实行养老金双轨制，机关事业单位人员在职期间不用缴纳养老保险，退休后享受国家财政拨款的退休金。如今，为了实现全国范围内统一的就业人员养老保险制度，机关事业单位与企业养老保险制度并轨，工作人员既要在在职期间参保缴费，退休后的养老待遇还可能下降。本次改革是当权者和既得利益者对自己动手术，再加上在养老保险双轨制改革试点阶段出现的各种改革障碍，都说明人们对于养老金并轨存在很大的思想观念障碍，思想问题如果得不到妥善解决，既不利于改革的顺利推进，也不利于单位和社会的稳定和谐。

（二）养老待遇标准障碍

养老保险制度的改革必然导致机关事业单位退休人员养老待遇计发办法与以往的不同，由此产生并轨前后待遇差距的问题。据《决定》规定，“老人”实施老办法，“新人”待遇参考改革后的新办法，对待“中人”，在发给基本养老金、个人账户养老金及职业年金的同时，再发给过渡性养老金。在待遇确定过程中，各群体成员间不免都会进行比较，若不能妥善处理好各群体间的利益平衡问题，将会直接导致新的矛盾产生，影响养老保险制度“并轨”改革的平稳过渡与顺利实施。

（三）转制成本障碍

要进行养老保险制度改革就必然会有转制成本。“老人”因在改革前就已退休，从未建立个人账户；“中人”在改革前的参加工作时段未进行个人账户积累与社会统筹保险缴纳。因而，国家为“老人”支付的全部养老金，“中人”改革前应缴的单位缴纳与个人缴纳部分，共同构成了机关事业单位养老保险制度“并轨”改革的转制成本。

“中人”的转制成本经测算为5.175万亿元，将改革前平均工作年限18.25年作为视同缴费年限长度，经分摊每年平均摊销2835.62亿元；“老人”的转制成本经测算为13.089万亿元，将老人平均领取养老金年限19年作为“老人”的平均余命期限，经分摊每年平均摊销6888.95亿元。经合计，每年的转制成本摊销额为9724.57亿元，占2015年全国财政总收入的6.39%，再加上当年社会保障与就业支出的12.48%，总支出比例高达18.87%。

三、“中人”改革完善对策：

（一）坚持增量改革，解除思想障碍

思想障碍的解除首先要体现在不降低现有收入水平，這是改革试点阶段的经验教训总结。本次养老保险制度并轨改革政策的制定充分考虑了新参保人员的思想障碍问题，从原则上秉承增量改革，通过薪酬增量进行待遇结构的调整和机制的转换，保证在职人员在缴纳养老保险的同时现有收入不降低，退休人员现执行待遇不下降。增量改革是在当前形势下较务实的一种改革策略，可最大限度降低改革阻力，确保制度并轨改革的顺利实施。思想问题得到妥善解决，既有利于改革的顺利推进，也有利于单位和社会的稳定和谐。

（二）完善配套政策，解除待遇障碍

1.发挥职业年金的补充机制：职业年金是机关事业单位及其工作人员在参加机关事业单位基本养老保险的基础上建立的一种补充养老保险制度。主要有三个特点：其一，职业年金是机关事业单位工作人员薪酬福利管理、人力资源管理的重要补充机制，可避免职工退休前后收入大幅度变化，并可刺激在职员工的工作积极性；其二，职业年金是针对机关事业单位及其工作人员制定的养老保障制度，具有强制性，且在经济承受范围内，利于制度的顺利推行；其三，职业年金资金的本质属性是保值增值，进而决定了职业年金资产对投资的内在需求。

职业年金非常重要的一个作用是补充养老。改革前，企业养老金替代率平均在40%到45%之间，而机关事业单位的养老金替代率在60%左右；改革后，机关事业单位的养老金发放标准按照企业执行则会出现养老金替代率大幅下降的问题，而职业年金的存在可使机关事业单位的养老金替代率提高15%左右，恰好补足了因改革而导致的养老金下降部分，实现改革的平稳过渡。

2.过渡期过渡性养老金政策：为保证“中人”待遇的平稳过渡，国家政策规定设立10年的过渡期，在发给退休职工基本养老金的同时，再补发过渡性养老金。过渡性养老金的确定是依据视同缴费年限，使用退休时点职务对应的视同缴费指数来参与计算的，因而如何确定合理的视同缴费指数成为“中人”过渡的难点。

为确保机关事业单位养老保险制度“并轨”改革的平稳过渡，现提出以下建议：（1）替代率水平需保障或提高时，应避免在过渡性养老金中解决，可通过较高的个人账户记账利率和职业年金记账利率来实现；（2）通盘评估机关事业单位每年的工资增长率，保障新老办法待遇持平；（3）制定养老金待遇调整政策时，应合理把控“中人”、“新人”、“老人”三类利益群体的调整幅度；（4）加强精算技术专业人才培养，为制度“并轨”改革提供强有力的支撑力量。

3.养老金规范化调整机制：养老金调节机制关系到机关事业单位广大退休职工的切身利益，应有明确公开的制度，具体的调整规则与计算公式，将参数通过市场化的自我调节来实现更加客观的调整过程。对于具体的调整参数，在此我们主要考虑物价上涨因素与经济增长因素，养老金调整幅度=物价上涨率+实际工资增长率的一定比例。2001-2013年，中国年均物价上涨率为2.5%，机关事业单位职工平均实际工资增长率为11.5%，同时假定退休职工分享经济发展成果的比例为30%，由此得出退休职工基本养老金调整幅度建议为：2.5%+11.5%€？0%=5.95%。《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》指出，自2016年1月1日起企业和机关事业单位退休人员养老金标准调整幅度确定为6.5%左右。合理的养老保险待遇调整机制可以科学地确定养老金涨幅，也可以有效缓解养老保险基金收支平衡压力。

（三）内外措施并举，缓解财务危机

1.制度内消化：我国政府越来越重视转轨成本问题，也寻求尝试过许多方法来减少隐性养老金债务和支付转轨成本：（1）“老人”按原财政渠道给付原标准养老金，在一定程度上减少了转轨成本；（2）以扩大养老金覆盖范围来拓宽资金渠道，充实养老保险基金；（3）推迟退休年龄；（4）提高在职人员缴费比例，至今养老保险社会统筹部分的缴费率已逐步提高到了20%，以此获取更多的资金支持。下面就延长退休年龄与扩大养老金覆盖范围进行具体分析。

一是延长退休年龄。退休年龄是养老保险制度中最有影响力的变量因素之一，延长退休年龄既可以增加缴纳养老保险的在职职工人数，提高养老保险基金收入，又可以减少享受养老金的退休人数，降低养老保险基金的支出，进而缓解转制成本压力。人社部养老保险司原副司长张建明表示，延迟退休方案目前还在报批中，预计2017年推出，并保持3至4年公示期，初步计划从2021年开始执行。延迟退休方案将从实际出发，区分不同群体的情况，在制定政策时考虑“分步走”，同时遵循“小步慢走，渐进到位”原则，每年推迟几个月时间，经过相当长的一段时间最终达到法定退休的目标年龄。

二是扩大养老保险覆盖面。扩大养老保险覆盖面来拓宽资金渠道，充实养老统筹基金，在一定程度上可以缓解养老金支付压力，但不能将其作为解决我国转轨成本问题的主要手段。其一，“新人”在缴纳养老保险的同时也在积累着自己退休后领取养老金的权益。“新人”缴费能否作为解决转账成本问题的手段在一定程度上取决于基金增值率与工资增长率，若能合理利用可缓解短期基金压力，但长久来看并不能从根本上解决问题；其二，旧体制下，我国大多养老金权益都凝结在了国有资产内部，因此国家应对转制成本承担主要责任，利用“新人”来解决转制成本问题显然是有转移责任的嫌疑，且不利于“新人”参与养老保险缴纳的积极主动性。

2.制度外解决：解决转制成本问题不能仅依靠制度内消化，主要还需制度外解决。最根本的解決办法还是通过调整财政支出结构，加大财政补贴力度。参考国际经验，大多数国家的普遍做法都是调整财政支出结构，提高养老保险补贴比重。在决定改革前严格控制政府支出，积累财政盈余，到改革时可用来补偿大部分养老金债务。目前我国的国民生产总值中仅4，3%用于养老保险补贴，而美国、日本等发达国家的养老保险财政补贴可达20%，可见我国的养老保险财政补贴远远低于国际水平。因而，我国应调整财政支出结构，压缩一些财政支出项目，加大养老保险财政补贴力度，同时国有经营收益充实社保基金、国有股权划拨社保基金、中央收入超预算划拨社保基金，拓宽养老金的投资领域，通过投资增值来补贴转制成本等。

四、结语

“中人”是本次养老保险制度改革影响最直接和广泛的人群，如何保障改革前后“中人”待遇公平合理，实现平稳过渡是制度改革的重点和难点。本文针对制度改革中所遇到的“中人”改革障碍问题，提出坚持增量改革，解除思想障碍；完善配套政策，解除待遇障碍；内外措施并举，缓解财务危机的可行性对策，实现养老保险制度并轨改革的公平、合理、可持续发展。

参考文献：

[1]黄晗.机关事业单位养老保险改革的转制成本研究.江西财经大学学报.2014（6）.

[2]鲁宏伟.我国机关事业单位养老保险制度并轨后存在的主要问题研究.重庆：重庆师范大学.2015.

[3]杨忠庆、秦森.机关事业养老保险制度“中人”过渡办法研究.中国社会保障.2016（2）.

[4]弭艳琦.解决养老保险转轨成本的可行性研究.四川：西南财经大学.2014.