论我国餐厨垃圾治理法律制度的完善

龚思敏

[摘 要]近些年由于经济形势带动及产业结构调整餐饮业进入了长足发展阶段，与此而来的也是年均4000万吨左右的餐厨垃圾。在处理技术上国内对于餐厨垃圾资源化处理尚处在起步阶段，处理率仅在10%；在餐厨垃圾管理上法律法规不完善，监管和执行力度也有待提高。故文章拟从分类回收制度、回收收费制度、污染风险防范制度三个方面阐述完善餐廚垃圾治理法律制度的建议，以期我国实现餐厨垃圾资源化、无害化、减量化的目标。

[关键词]餐厨垃圾；治理；制度完善

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.51.177

餐厨垃圾一般包含餐饮垃圾以及厨余垃圾。包括餐馆、饭店、单位食堂等的饮食剩余物以及后厨的果蔬、肉食、油脂、面点等的加工过程废弃物，家庭日常生活中丢弃的果蔬及食物下脚料、剩菜剩饭、瓜果皮等易腐有机垃圾。一般生活垃圾与餐厨垃圾是完全不同的，将一般生活垃圾排除在餐厨垃圾之外或者是将“白酒类容器及其包装”纳入餐厨垃圾显然是不合理的。本文首先介绍餐厨垃圾的基本特点及处理现状，其次对我国餐厨垃圾处理的法律制度现状、问题和对策进行了综述。试图在对我国餐厨垃圾处理有一个较为全面介绍的基础上，为我国餐厨垃圾的高效治理和资源化利用提供完善意见。

1 餐厨垃圾的特点及处理能效

1.1 来源固定产量巨大

我国餐厨垃圾产生源数量众多，位置基本固定，既广为分散又相对集中。按产生源性质，可以分为两大类型：居民家庭以及饮食行业的饭店、餐厅、酒楼、宾馆、内部运营的企事业单位食堂等。就产生源的大小而言，虽然普通居民家庭数量众多，但每个产生源的产生数量不大，主要还是第二类场所产生。同时我国城市每年产生的餐厨垃圾在4000万吨左右，城市餐厨垃圾占城市生活垃圾的一半左右。例如北京餐厨垃圾占生活垃圾的37%，上海市餐厨垃圾占生活垃圾的59%，济南市餐厨垃圾占生活垃圾的42%。

1.2 污染环境资源化低

显然，餐厨垃圾具有鲜明的资源和废物的双重特性，既具有很大的资源利用价值，又很容易对环境和人体健康造成不利影响。富含蛋白质、淀粉、纤维素、脂肪等有机物（占干物质的95%以上），每年产生的餐厨垃圾干物质含量相当于500万吨优质饲料，相当于1000万亩耕地的能量产出。新华网.餐厨垃圾：危险而宝贵的资源[EB/OL].（2009-01-07）[2016-04-14].http：/ /news.xinhuanet.com /life /2009-01 /07 /content_10615418.htm.餐厨垃圾有机质含量高，极易腐败发酸发臭、滋生有害生物，若收集转运过程中发生泄漏则会污染空气、土壤及水源，严重干扰人们的正常生活，餐饮行业产生的餐厨垃圾可能含有各种病菌，未经处理直接用以喂养畜禽，通过畜禽体内毒素、有害物质的积累会对人体健康带来危害，从而造成人畜之间的交叉传染。

1.3 处理不彻底，经济性差

目前国内外餐厨垃圾处理技术，按照处理媒介可以分为非生物处理和生物处理技术两大类。非生物处理技术主要是指传统垃圾处理方式，如焚烧、填埋，此外还有新兴的脱水饲料化、真空油炸饲料化、机械破碎等；而生物处理技术主要包括厌氧消化及好氧堆肥等。少数大中城市在餐厨垃圾资源化上先行一步，扶助生物技术企业，利用新兴的生物科技来处理餐厨垃圾。此处所指的新兴生物技术主要是指厌氧消化、好氧堆肥、厌氧发酵、蛋白饲料等方法。目前大部分餐厨垃圾处理技术经济价值并不高，如杭州从餐厨垃圾中提炼工业用油和制成饲料蛋白粉，处理成本在165元/吨，而每吨餐厨垃圾大约能从生产工业用油和蛋白粉上回收50～60元。中国生物能源网.[EB/OL].（2007-12-13）[2016-04-14].http：/ /www.bioenergy.cn/web/application /200712 /application_20071213094546_156325.shtml.而且，大部分餐厨垃圾处理企业对餐厨垃圾处理并不彻底，通常将餐厨垃圾液体部分留给城市污水处理系统处理，而其中的高盐分不利于微生物生长、易于腐蚀设备，加重了污水处理系统的负担。

2 我国餐厨垃圾治理法律制度存在的问题

2.1 餐厨垃圾分类回收制度不完善

餐厨垃圾分类回收是实现餐厨垃圾资源化的前提，餐厨垃圾可以分为废弃油脂和厨余垃圾，二者在源头、成分、处置方式上存在明显差别，所以对餐厨垃圾分类回收十分必要。由于我国尚未建立一个完整的餐厨垃圾管理体系，餐厨垃圾分类回收面临很多障碍，我国在《固体废弃物污染防治法》和《城市餐厨垃圾处理及防治环境污染管理办法》中都提到要求垃圾分类的问题，但都过于原则化，可操作性差。对于餐厨垃圾分类回收的实施细则还比较少。另外，餐厨垃圾分类的奖惩规定上还存在不足。国外对积极将餐厨垃圾分类的个人及单位实行奖励制度，而对没有将餐厨垃圾分类的单位或个人实行严厉的惩罚制度，在有些国家如果餐饮单位将餐厨垃圾私自卖给不具有回收餐厨垃圾资格的企业，一旦发现，就会面临停业的惩罚。而在我国尚未形成这种鲜明的奖惩力度，这也是餐厨垃圾难以实现分类回收的原因之一。例如《上海市餐厨垃圾处理管理办法》规定：将餐厨垃圾与其他非餐厨垃圾分开收集，要将厨余垃圾与废弃食用油脂分别单独收集。但对于做到分类收集好的单位或者是未做到分类回收的单位没有做出具体奖励或者惩罚的规定。发达国家的餐饮企业由于惧怕停业的惩罚手段，会自觉地将餐厨垃圾交给政府批准的餐厨垃圾回收公司，而在中国对私自卖出餐厨垃圾的行为惩罚较轻，而且餐饮企业可以获得可观利益，受利益的驱使，使得餐厨垃圾落入不法商贩手中，导致一些餐厨垃圾处理厂因无法收集到餐厨垃圾而面临停业状态。

2.2 回收收费制度与市场运作相背离

餐厨垃圾收费制度是指餐厨垃圾产生单位的餐厨垃圾的利用价值归属问题。此时如果逻辑上承认餐厨垃圾的利用价值，那么收运单位或者处置单位应当向产生单位付费。但是，若将餐厨垃圾直接归为生活垃圾范畴，那么产生单位不但得不到补偿，而且还应当缴纳餐厨垃圾处置费。目前，我国现有的各地立法均采取餐厨垃圾无价值即产生单位应当缴纳餐厨垃圾处置费的管理模式。即使有具体管理条例，例如，《上海市餐厨垃圾处理管理办法》规定餐厨垃圾产生单位应当按照餐厨垃圾的种类、数量向环卫部门指定的机构缴纳餐厨垃圾处置费，具体的缴费标准由市价格主管部门同市容环卫部门制定。但规定过于粗糙，可操作性低。由此该模式完全背离餐厨垃圾的特征，使得餐厨垃圾管理陷入一个百害而无一利的恶性循环。这种行为会造成两种严重后果：一是投巨资建成的处置单位会因为收集规模过小而无法产生盈利，甚至亏损，这无疑会造成设备的虚置和财产的浪费。

2.3 污染风险防范制度缺失

近些年经常发生的垃圾围城报道表明我国因城市垃圾造成的环境风险及其事故趋于频繁，其中餐厨垃圾污染的突发事件频繁发生，由于环境风险具有不确定性、复杂性和综合性，对其的评估、预测和防范需要较高的技术含量，特别是餐厨垃圾处理方面的技术性要求更高。所以我国现行的环境风险制度相关的法律中，仅仅提到了环境影响评价制度、环境事故应急制度和环境监测制度等法律制度体现出了环境风险防范，但是这些制度中缺少面对餐厨垃圾污染时具体的权利和义务的内容，而且在执法实践中有效性不足，缺乏相关责任认定方面的具体规定。牛雪超.我国城市垃圾治理制度研究[D].哈尔滨：东北林业大学，2016.因此在餐厨垃圾危险出现后的责任承担不明确。目前我国还没有对环境风险的管理进行具体规定的法律规章，更不用说有關城市垃圾收集、运输、处理等全过程中涉及的法律规章，没有达到法律规范化、程序化和制度化的程度。

3 我国餐厨垃圾治理法律制度的完善

3.1 健全餐厨垃圾分类回收制度

餐厨垃圾分类回收制度是实现餐厨垃圾资源化的准备工作，垃圾分类回收能够更好地实现餐厨垃圾的再利用，减少资源的浪费。目前，随着餐厨垃圾日益增多、公民环保意识淡薄以及政府部门重视程度不够，导致餐厨垃圾给城市带来严重的环境污染和生态破坏。由于厨余垃圾与废弃食用油脂在性质、再利用的用途上有明显区别。厨余垃圾多用作有机肥料；废弃食用油脂则多用作生物燃料。为实现二者资源化的利用，应对二者的分类做出具体界定，并且应该详细规定用于二者的垃圾袋、垃圾桶及回收工具。还应制定具体的奖励和惩罚措施，可以建立有奖举报制度来加强对分类投放行为的监督。

3.2 健全餐厨垃圾回收收费制度

完善餐厨垃圾回收收费制度可以对餐厨垃圾造成的城市环境污染进行有效防治，可以对餐厨垃圾的产生量进行有力的削减。基于我国地方政府对餐厨垃圾管理中收费制度的规定过于抽象，为有效回收餐厨垃圾首先应合理调整收费标准。北京、上海、宁波、兰州等城市对餐厨垃圾收费的做出了明确具体规定，例如宁波市规定餐厨垃圾收费标准是每桶每次5元，北京市规定餐厨垃圾处理费用是每吨90元。但目前仍有许多城市未实行餐厨垃圾收费制度，这无疑会助长餐厨垃圾的产生量。建议首先依据当地的经济发展水平、财政收支情况，举行关于餐厨垃圾收费的价格听证会，听证会应该邀请市民代表、政府官员、新闻媒体等参加，保证听证会的公开、公正、透明，通过积极采纳各方意见，根据本地情况制定餐厨垃圾收费标准。对于已经明确颁布实行餐厨垃圾收费的城市，在制度上还需进一步完善。其次扩大缴费主体的范围，除对餐饮企业和各单位收费外，对居民日常生活产生的餐厨垃圾也纳入缴费范围。最后在制度的保障下还应建立奖惩机制，对于按时交费的单位或个人，可以给予一定的减免，对于不按时缴费的单位，可给予登报、停业等惩罚方式，从而保障餐厨垃圾分类回收的效果。

3.3 建立餐厨垃圾污染风险防范制度

环境风险防范是指预防可能或是严重危害环境的行为所采取的措施，针对的是这种污染所造成的威胁或风险。我国环境保护的法律、规章制度中关于环境风险的规定不少：如《突发事件应对法》《国家突发环境事件应急预案办法》等，但这些法律法规仅是概括，明确使用环境风险概念和制度的少之又少，针对餐厨垃圾方面的规定更是处于空白。我国餐厨垃圾环境风险防范制度的构建，首先要确立餐厨垃圾风险防范的管理体制，明确国家部门的垃圾污染风险防范的职责和责任，处理好国家相关部门的经济责任与环境责任之间的协调关系；餐厨垃圾污染风险防范法律制度中还应规定风险信息披露制度，让城市垃圾处理企业的管理者应该就其垃圾处理全过程的环境信息，定期向有关部门报告，向公众宣告，并保障所提供信息的可信性，取得政府和公众的信任。