京津冀基本公共服务协同发展与财税政策支持探讨

高树兰

摘 要：基本公共服务协同发展是京津冀协同发展的基础和重要保障，京津冀地区公共服务的巨大差异是京津冀协同发展的主要障碍，也是疏解北京非首都功能解决大城市病的直接梗阻。提供公共产品和公共服务是政府的重要职责，财政收支规模差距是造成京津冀三地基本公共服务差异的重要原因。因此，调整财政政策，规范转移支付制度，统筹区域内税收政策，保证京津冀基本服务协同发展，是京津冀协同发展战略布局中的重要课题。

关键词：基本公共服务；协同发展；转移支付制度；财税政策

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2016）06-0012-06

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出，基本公共服务是建立在一定社会共识基础之上，由各级政府主导提供的，与经济社会发展实际水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。其范围包括教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域。享有国家基本公共服务是全社会每个公民应有的权利，而提供公共服務是各级政府应尽的基本职责。2015年5月《京津冀协同发展规划纲要》发布，纲要指出京津冀协同发展是我国现阶段的重大战略，其核心目标是有序疏解首都的非首都功能。协同发展不仅涉及要素资源整合、产业结构调整、各地发展项目统筹等“硬件”性质的协同，也包括突破京津冀三地各级政府间的行政壁垒、变革区域行政管理方式、统筹社会事业发展、实现公共服务均等化等“软件”性质的协同。其中京津冀三地基本公共服务协同发展将是京津冀协同发展的持续动力和必要保障。而北京非首都功能的疏解，把占优势地位的北京公共服务，适当疏解到天津和河北，也就为三地公共服务协同发展提供了契机和渠道，必然会提升津冀地区的凝聚力和竞争力。

一、京津冀公共服务水平的现实差距

京津冀三地基本公共服务水平差距大的现实由来已久。从公共服务资源占有情况来看，在我国颇受高考学生和家长追捧的“211”高校，北京地区拥有24所，天津有3所，而在京津冀三地拥有最多人口的河北省只有1所，并且这唯一的1所“211”高校（河北工业大学）还坐落在天津市区[1]；2014年，北京地区每万人拥有卫生技术人员数99人，天津地区为56人，河北省为48人，京津冀三地比为2.06∶1.17∶1；京津冀三地每十万人口拥有的医院个数为北京市2.8家，天津市2.5家，河北省1.8家，京津冀三地比为1.56∶1.35∶1。

从社会保障制度来看，京津冀三地差距更为明显。2015年，北京市企业退休人员最低养老金每月3 355元/人，天津市为每月2 525元/人，河北为每月2 071元/人，河北省只有北京市的61.7%，天津市的82%；城乡居民基础养老金：河北是每月75元/人，天津是245元/人，北京是470元/人，河北省只有北京市的16%，天津市的30.6%。在医疗保险方面，京津冀三地规定了不同的起付线、报销比例、报销封顶线。如2015年，京津冀三地新农合筹资标准分别为不低于1 200元、760元和490元，三地依次递减；个人缴费京津冀三地分别为160元、90元和110元；而新农合中最重要的财政补贴部分，三地标准分别为1 040元、670元和380元，河北省财政补贴水平分只有北京的37%和天津的57%，三地财政投入水平差距较大。新农合筹资标准差异显示了京津冀三地新农合参保人员享受的不同待遇。2015年，京津冀三地新农合规定分别为：北京市门诊起付线200元，报销比例65%，封顶线3 000元；住院起付线500元，报销比例80%，全年门诊及住院保险封顶额累计18万元；天津市新农合与城镇居民门诊及住院报销起付线均为500元，报销比例70%，最高支付限额18万元；河北新农合门诊报销无起付线，报销比例50%，但封顶线只有100～300元，住院报销比例约75%，封顶线为12万元。由此可见京津冀三地规定的复杂与差异。就医疗保险协同发展的现状看，京津冀协同发展任重而道远，还有许多接续工作要做。

京津冀三地基本公共服务水平的差异，造成了人才等资源流动聚集北京的“虹吸现象”。京津冀三地基本公共服务均等化发展，将会影响国家战略的实施，影响京津冀协同发展的大局。由此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第三十八章第五节特别提出，要推动京津冀协同发展中公共服务的共建共享。

二、京津冀公共服务协同发展面临的财税制度制约

（一）京津冀三地财政收支规模差距大影响三地基本公共服务供给

京津冀三地基本公共服务领域供给的差距，其根源是京津冀三地在整体财政收支规模和实力上的差距。从本质上说，三地财政收支差距决定了三地基本公共服务水平差距。以2014年为例，北京市总人口2 152万人，天津市总人口1 517万人，河北省总人口为7 384万人；河北省分别为北京市和天津市总人口的3.4倍和4.8倍；2014年北京市地方财政收入4 027.16亿元，人均18 713.67元；天津市地方财政收入2 390.35亿元，人均15 757.09元；河北省地方财政收入2 446.62亿元，人均只有3 313.41元。2014年河北省人均地方财政收入只有天津市的21%，北京市的17%。详见表1。

从表1可见，2014年京津冀人均财政收支，京津财政支出明显较高而河北比较低。同理计算，2012年京津冀三地人均GDP差距为1.89∶2.25∶1；人均财政收入差距为4.08∶2.74∶1；人均财政支出差距为3.44：1.46：1。就人均GDP和人均财政收入差距而言，2014年较2012年京津冀之间的差距进一步扩大了。

收入差距决定了支出差距，支出差距直接影响了公共服务水平。从2014年地方财政主要支出项目可见，河北省多数财政支出项目仅为京津的1/2到1/8，京津冀基本公共服务差距也可窥见一斑。详见表2。

（二）纵向财政转移支付制度进一步拉大了京津冀财力差距

1994年我国分税制改革后，逐步建立以财力性转移支付和专项转移支付为主的转移支付制度。这项制度从建立至今，一直是我国财政管理体制改革的重要环节，20多年来改革调整转移支付制度的脚步从未停歇。1995年，作为分税制财政管理体制改革的配套措施，中央财政出台了均衡性转移支付制度。2002年实施所得税收入分享改革后，建立了均衡性转移支付稳定增长机制。2009年，中央将财力性转移支付改为一般性转移支付[2]。2012年中央财政研究制定了《2012年中央对地方均衡性转移支付办法》。2014年修正的《预算法》进一步明确了财政转移支付应当以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。2015年2月国务院印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）强调应合理划分中央和地方事权与支出责任。

从财力性转移支付到均衡性转移支付再到一般性转移支付，20多年来的历次转移支付制度的调整与修订，宗旨都是为了缩小各地财力差距，实现基本公共服務均等化。但由于我国中央与地方间事权和支出责任划分不合理，现实中转移支付制度效果并不乐观。从财政部《2014年中央对地方税收返还和转移支付决算表》可见，现行财政转移支付制度主要包括两个方面，一是中央财政对地方转移支付，包括一般性转移支付（含均衡性转移支付、革命老区民族和边境地区转移支付、成品油税费改革转移支付、固定数额补助、体制结算补助等）与专项转移支付（含一般公共服务支出、国防支出等20项支出）；二是中央财政对地方的税收返还（含增值税和消费税返还、所得税基数返还、成品油税费改革税收返还、地方上解）。以2005—2014年中央财政对京津冀三地纵向转移支付为例（见表3），可见我国转移支付制度在平衡地区间财力资源方面并未发挥应有作用。2005—2014年中央对地方的纵向财政转移支付在整体数量上河北省高于京津地区，但是中央对地方的纵向财政转移支付人均财政补助数，河北省却又远远低于京津地区。这种分配方式进一步加大了河北省与北京及天津的财力差距，财政转移支付后使京津冀财力差距渐行渐远，导致京津冀基本公共服务协同共建均衡发展的愿望失去了物质基础。（中央补助地方收入=税收返还数+一般性转移支付数+专项转移支付数）[3]。

2015年中央财政调整了对京津冀地区转移支付的分配格局，中央财政对河北省的税收返还和转移支付有了大幅提高，在全国三十一个省市自治区里位居第9位；中央补助地方财政人均收入额十年来首次超过了京津地区。

（三）京津冀缺乏财政协同治理机制

从我国现行财政转移支付制度实施效果看，要实现缩小各地财力差距，实现基本公共服务均等化的目标，尚需横向财政转移支付制度的支持。目前我国还没有正式的横向转移支付制度，一些富裕地区向贫困或受灾地区进行的对口支援，可以看作是一种横向转移支付形式，但目前这种制度设计基本属于应急性的“兄弟式互助”，未纳入正式的国家财政体系制度，京津冀地区亦不例外。比如北京对河北的资源环境补偿和环境基金，只是专项的使用者付费，并非出于均等化目的的财政转移支付；再如浙江省以向安徽省付费方式解决解决新安江和千岛湖上游地区水质问题；义乌市向上游的东阳市购水，解决洁净水源问题等[4]。而战略性区域协同发展仅靠“兄弟式互助”和使用者付费方式，显然不能形成有效的财政协同机制。地区间财政协同发展，还要有横向转移支付制度支持。

（四）现行税收政策难以适应京津冀协同发展的战略要求

1. 税收政策差异影响京津冀产业布局。对于一个税权高度集中的国家来说，我国各地拥有不同的税收优惠政策已是公开的秘密。各地税源竞争方面的“马太效应”长期存在，富有的地区出台更多的税收优惠进一步争取税源，相对贫困的地区为了眼前的税收收入制定的税收优惠政策反而力度较差。针对国内各地税收优惠政策的乱状，2014年11月，国务院下发《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），提出针对各地违规制定的优惠税收政策进行统一清理。然而这项措施仅实行了半年时间不得不停住脚步，2015年5月国务院又发布《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号），对《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》进行了大幅修订，对于地方政府一些招商引资项目延续原有的税收优惠政策支持，62号文“规定的专项清理工作，待今后另行部署后再进行。”可见“冰冻三尺非一日之寒”，各地长期以来形成的违规税收优惠政策，因为多年来财税体制的积弊，清理起来也并非易事。

2016年6月《京津冀产业转移指南》出台，京津冀之间的产业转移将重构三地产业布局，协同产业布局成为京津冀协同发展的核心内容。为保证产业转移的实质性实施，就必须梳理三地不同的税收优惠政策，调整京津冀三地在现有税收优惠政策上存在的明显差异，填平京津地区“税收洼地”。京津冀协同发展中，如果三地税收优惠力度依然保持京津冀依次递减的格局，那么河北省调整产业结构的区位优势将不会出现，在京津冀产业转移过程中也只能被动的承接京、津两地的产业转移，不能借助税收优惠政策优化河北省的产业结构。

2. 现行税收征管模式不利于京津冀协同发展。现行总机构纳税的企业所得税是实质上的法人税制，从京津冀三地情况来看，总分机构问题显得尤其突出。由于北京具有的独特优势，我国众多企业总机构都设在北京，这样企业分设各地的分支机构都需汇总至北京缴纳所得税，设在天津河北的分支机构也不例外，北京因此获得了更多的税源[5]。在所得税征收管理方面，三个地方在税收优惠备案和税前损失扣除管理流程、高新技术企业和非营利组织认定及管理、核定征收等方面也并未做到协调一致。在地方税种征收标准方面，三地各有设计缺乏协调，如城镇土地使用税在京津冀三地实施三个标准[6]。位置相邻价值相当的土地，可能因为行政隶属关系不同产生税负差距，不利于京津冀协同中的要素流动。

3. 地方税种征收无保障，影响各地自身财政收入。首先，1994年分税制改革提升了中央财政收入占全国财政收入的比重，对地方税收入的顾及较少。改革20多年来，我国依然没有法律意义上的地方税[7]，造成地方政府财政收支差距扩大，地方财政收入远低于支出。从收入角度看看，地方财政收入在财政总收入中的比重由1993年的78%迅速降到1994年的44%，下降34个百分点，此后一直在50%左右徘徊，之后一直维持在40%～50%，2011年突破50%界限达到50.59%，2014年地方政府公共财政收入占比为54.05%；从支出看，地方财政支出在全国财政支出中的比重自1978年以来一直保持平稳上升的状态，1990年为67.4%，2002年略微上升为69.3%，至2006年达到75.3%、2009年为80%，2014年已经上升至85.12%。

其次，2016年5月开始整体推进的“营改增”，作为近年来最重要的减税手段也将对地方税收入产生重大影响。“营业税”作为原地方税体系中最重要的主体税种已经消失，这也意味着地方政府主要的地方税税收收入消失。在地方事权格局不变的情况下，地方财政将面临更为困难的局面。2016年4月，国务院印发《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，规定中央与地方分享增税比例为50∶50。虽然地方分享增值税比例较“营改增”前提高了一倍，但地方分享收入是否能完全弥补营业税被取缔造成的地方税收损失仍需拭目以待。从财政部《2015年财政收支情况》数据可见，2015年地方本级一般公共预算收入82 983亿元，全国国内增值税31 109亿元，营业税19 313亿元，地方财政用支出150 219亿元。如果不考虑营改增的减税效果，依照50%的地方分享比例，地方会有25 211亿元的增值税收入；而营改增前地方得到营业税与25%的增值税共计27 090.25亿元的税收收入，可见在营改增条件下地方会少收1 879.25亿元。地方财政收入与地方财政支出的显著差距也将进一步拉大。

再次，由于税权高度集中，中央政府对地方税制乃至地方财力具有绝对的控制权，其表现是，往往中央政府针对某行业领域制定税收优惠政策时，其着力点却从地方税种上下手，无形中侵蚀了地方税基：如《国家税务局关于对中国海洋石油总公司及其所属公司用地征免土地使用税问题的规定》（国税油发[1990]3号）、《财政部 国家税务总局关于部分国家储备商品有关税收政策的通知》（财税[2006]105号）对中国海洋石油总公司及其所属公司、对中储棉总公司及其直属棉库、中储粮总公司及其直属粮库等免征城镇土地使用税、印花税、房产税等地方税种的规定，都是中央政府在不同时期针对不同领域制定的税收优惠政策，但这些税收优惠减免的却是地方税种，这些地方税种的减免都直接影响了地方财政收入，造成地方财政收入减少。

三、关注京津冀财政均衡分配促进京津冀公共服务协同发展

（一）更新理念，坚持区域财政协同治理

区域财政协同治理是区域协同发展中的重要环节，要求区域相关各方地方政府间财政管理体制的理念革新与通力合作。自建国以来，我国财政管理体制多次变革。从整体上讲，相继实行过统收统支、分灶吃饭和分税制管理体制几种大的管理模式。这些管理模式，尤其是改革開放以来的分灶吃饭和分税制财政管理模式，通过更多的税收优惠政策和更有力的财政转移支付政策，对提升京津两大直辖市在国内的影响力和国际竞争力，发挥了积极而重要的作用；但是财政政策长期以来向京津地区的倾斜，也造成了河北省在京津冀地区财政实力的相对劣势，影响了基本公共服务的供给。京津冀基本公共服务协同发展，首先要京津冀三地财政部门更新理念，以三地整体区域为出发点，致力构建京津冀区域财政协同治理机制。

（二）以事权和支出责任为准规范转移支付制度

“建立事权和支出责任相适应的制度”是十八大报告的提出财政体制建设方向，也是规范我国转移支付制度的根本所在。事权和支出责任的确定应以政府职能为基础，以政府事务为对象，细化职能确定支出责任，确定转移支付规模，规范纵向转移支付制度，并建立京津冀地区横向财政转移支付制度。我国转移支付制度多年来的不断修订，效果却一直难尽如人意，其根本原因是我国中央与地方之间财权与事权不相匹配，事权和支出责任的划分不规范。2016年8月国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）规定将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权，信息比较容易获取和甄别的全国性基本公共服务宜作为中央的财政事权[8]。京津冀协同发展应以此为契机，合理界定各级政府职能，科学测算各级政府间的事权支出，“以支定收”协调中央与地方之间的纵向转移支付。

在横向转移支付制度建设方面，建议借鉴德国横向转移支付制度经验，以法律为支撑，以税收收入和人口数量作为参数，确定各地的财政补贴额和转移支付贡献额，建设一套简便易行的财政能力与财政需求评价体系，协调进行地区间的纵向转移支付与横向转移支付。

（三）协同京津冀区域内税收政策

第一，规范促进京津冀市场一体化的税收政策。首先，做到京津冀区域内税收政策统一，归并取消各自为政制定的部分优惠政策，按照国发2014（62号文）有关清理规范税收优惠政策的通知精神，对京津冀三地各自制定的税收优惠进行梳理，在京津冀三地统筹税收优惠政策措施和影响，争取税收优惠在三地的“普惠”效应，营造良好的区域发展环境。其次，对于地方性小税种，三地可统筹区域范围内设定区域征收标准，例如车船税、土地使用税、房产税、契税等，在尽可能短的时间内，在京津冀区域内实现以上地方税种征收标准的统一。

第二，创新优化京津冀产业布局的税收政策。按照京津冀协同发展国家战略规划的要求，三地应结合自身功能定位，制定鼓励促进发展产业目录和不宜发展产业目录。税收政策制定部门应在区域范围内根据鼓励促进发展产业目录，健全完善相关的税收优惠政策，完善产业税收优惠政策体系。

（四）健全地方税体系

地方税收收入是地方政府提供基本公共服务的基本财力基础。2000年我国“十五”规划首次提出完善地方税制，此后党和政府重要文件中多次重申完善地方税制健全地方税体系的议题：从2003年十六届三中全会、2006年“十一五”规划、2011年“十二五”规划、2012年十八大报告、2013年十八届三中全会，再到2014年《深化财税体制改革总体方案》，都涉及了完善地方税制健全地方税体系的内容。尽管文件中反复重申，但我国地方税体系建设并无实质性进展。2016年5月全面推进营改增后，我国中央与地方税收入格局发生明显变化，营改增也由此被称作倒逼财税体制改革的改革。重新培植地方税源，健全地方税体系，成为下一步财税体制改革的重要议程。建议合理界定各级政府职能，科学测算各级政府间的事权支出，“以支定收”健全地方税体系，实现京津冀基本公共服务协同发展。

（五）建立京津冀协同发展基金和产业发展基金，促进京津冀协同发展

2016年1月河北已正式设立PPP（政府与社会资本合作）京津冀協同发展基金，河北省财政出资10亿元，作为引导基金助力创新河北省重点基础设施和公共服务领域投融资管理机制；天津自贸区京津冀发展基金方案也正在制度中；京津冀产业结构调整基金正在积极争取中。随着《京津冀产业转移指南》出台，构建“一个中心、五区五带五链、若干特色基地”（简称“1555N”）的产业发展格局已是大势所趋，在京津冀协同发展的大背景下，财政资金应致力于引导优化三地产业结构，服务于经济，致力于提高津冀经济水平。经济水平的提高将是实现三地基本公共服务均等化的后续动力和保障。

参考文献：

[1]童伟.京津冀公共服务均等化任重道远[N].中国财经报，2015-9-8（007）.

[2]彭健.分税制财政体制改革20年：回顾与思考[EB/OL].http：//www.crifs.org.cn/crifs/html/default/caizhengshihua/_content/14_07/30/1406706832358.html.

[3]段铸，程颖慧.京津冀协同发展视阈下横向财政转移支付制度的构建[J].金融发展研究，2016（1）：54-58.

[4]马国贤.事权和支出责任相适应的财政体制框架研究[J].中国财政，2016（6）：39-40.

[5]京津冀协同发展税收问题研究课题组.京津冀协同发展税收问题研究[J].天津经济，2015（7）：56-60.

[6]范永茂.京津冀协同发展的关键是四个一体化[N].中国社会科学报，2015-1-16（B02）.

[7]刘尚希.地方税改革关乎国家治理.社会科学报[EB/OL].http：//www.shekebao.com.cn/shekebao/2012skb/sz/u1ai8205.html.

[8]中华人民共和国中央政府网.国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm.

责任编辑：高钟庭