“深度城镇化”：破除城市病的有效路径

鄢祖容

【摘要】当前，在经济发展新常态下，城镇化发展表现出速度减缓、郊区机动化、人口老龄化、低碳压力加大、住房需求降低等特征。因此，我们要站在新的战略高度，走“深度城镇化”道路，在推进农村土地改革、建设绿色交通、改革保障房机制和建设智慧城镇等方面做出探索，推进新型城镇化建设。

【关键词】城市病 深度城镇化 可持续发展 【中图分类号】F299.21 【文献标识码】A

当前，我国城镇化呈现出一系列新特征及发展态势。我们要站在新的战略高度，破除“城市病”，以推进更深、更广的新型城镇化为目标，走“深度城镇化”发展道路。

我国城镇化发展显现出五大特征

经过几十年的发展，我国城镇化取得了前所未有的成果。目前，在经济发展新常态下，我国城镇化发展的五大特征已经显现。

从发展速度来看，我国城镇化建设进入拐点时期，发展速度放缓。“十三五”时期城镇化速度将会比“十二五”时期下降0.5个百分点左右，下降速度较快，这也意味着我国“十三五时期”要解决700余万农村人口的进城问题。

从郊区发展形势来看，郊区机动车数量迅速增加。预计在未来五年，我国每百人平均拥有车辆的数量将由2016年的20.6辆增加到2020年的26辆，高速公路总里程数量将由2016年的12万千米增长到2020年的16.2万千米。这不仅会加大郊区耕地保护的难度，也将导致城市人口密度下降。

从人口年龄分布来看，我国人口老龄化加剧。长期实行的计划生育政策，导致我国现阶段青少年占总人口的比重有所降低。虽然自2016年起二孩政策已经全面放开，但是人口结构的比例优化是一个长期的调整过程，不能立竿见影。并且由于受各种因素的综合影响，我国很多家庭不愿意生育二孩。出生率的下降，也在一定程度上加快了中国人口老龄化的进程。加上现代医疗水平和生活水平的提升，人们的寿命普遍延长，这些因素均进一步加剧了人口的老龄化。

从住房需求来看，我国人均住房面积约为35平米，接近法国等高人口密度国家。近年来，我国每年新增建设的住宅面积约占全球总量的40%。大量的住宅建设，导致三四线城市住宅空置率持续攀升，住房刚性需求则持续降低。

从环境保护要求来看，我国碳排放压力逐渐加大。近年来，我国温室气体总量已超过美国与欧盟地区的总和，人均排放量也超过全球平均水平。碳排放量的持续走高，增加了我国碳排放的压力。从国际发展经验来看，我国也应持续发展绿色化、低碳化、高效化的产业。

实现“深度城镇化”建设亟需解决的五大问题

城市空气、水资源及土地资源等污染问题。从发达国家的城市化历程来看，不少国家在城市化后期均出现了较为严重的环境问题，造成这种现象的原因复杂，后期治理代价较高。环境问题也是我国在城市化进程中面对的重要问题，若不加以注意和及时治理，将会产生不良后果，给人们的生活质量和身心健康带来负面影响。

城市交通日益拥堵。截至2015年底，我国人均小轿车拥有量已达到1500万辆。日益扩大的交通运输规模导致我国城市交通出现拥堵现象。不仅如此，随着城市化进程的推进，我国城市交通拥堵的情况也已开始逐渐从东部城市向中西部城市蔓延，从超大型城市向中型城市甚至小型城镇拓展，拥堵时间也从早晚上下班高峰扩展至全日拥堵。交通拥堵不仅降低了城镇运行效率，同时也会影响居民生活质量和城镇生态环境。

老城镇特色文化印记逐步褪色。当前，我国的不少历史文化名城正在不断失去其应有的特色风貌，取而代之的则是平庸化的城市空间格局和“千城一面”的大众化规划建设。这将影响到今后各地城镇特色歷史文化的传承，不利于我国文化软实力的增强。

小城镇人居环境质量下降。根据第六次全国人口普查数据，我国小城镇居民的人口比重同比十年前下降了10%，约有1亿人转移到大城市生活。由城镇转移到城市生活的原因是多元的，主要包括子女教育质量、工作机会、医疗保险水平等。国际经验表明，发达国家的居民更倾向于居住在小城镇，而随着我国小城镇环境的恶化，大城市人口也在迅速膨胀，直接影响到人口地域分布。

保障房库存积压和房地产投机共存。房价的不断增长，将会对经济发展以及城市宜居宜业、创新创业等方面都造成不利影响。同时，有一些地方的“炒房热”持续升温，投机行为回潮，如果不加以调控和遏制，将会给经济发展带来负面影响。

增强城镇可持续发展力，走“深度城镇化”道路

全面推进农村土地改革，扭转郊区化局面。我国正在进入大城市郊区化发展时期，要推进“深度城镇化”，确保城市实现“紧凑式”建设与发展，就应该最大程度地节约和保护耕地。为此，我们首先应正确应对农村建设用地改革带来的负面影响，积极推动健康城镇化，主动学习借鉴浙、沪等地的相关经验，实施农村建设用地入市“总量管控”的策略，有效避免农村土地城镇化“遍地开花”。其次，要严格划定城市“绿线”，并将其作为城镇发展的永久性边界，对土地进行严格管理。最后，要强化农房的整治和管理，依法惩治违法建筑、防止滥用耕地，有效预防城镇低密度、零散化发展。

着力推进绿色交通建设，树立正确的交通观。缓解城镇交通拥堵等问题，是推进“深度城镇化”的有力保障。应进一步明确城镇交通的主要需求，在停车费、限牌等方面进一步规范管理，并探索征收拥堵费等新措施。在居民出行方面，可以积极扩大城镇步行街区的覆盖面，倡导全民步行或自行车出行，以绿色出行缓解城镇交通拥堵状况。此外，还应进一步强化公共交通的建设力度和建设速度，适度放宽城市轨道交通建设的限制条件，加快推进城市内和城际轨道交通的建设，并加强公共交通之间的有效衔接。

加快推进保障房体制改革，尽量规避房地产市场风险。要推进“深度城镇化”，就要加快推进保障房管理机制改革。政府应加快改革保障房建设的运行机制，充分发挥市场的主导作用，规范相关法律与扶持政策。此外，还应加快房地产“去库存”，通过成本价收购商品房并转换为保障房房源，有效运用税收、信贷等金融工具调控房价。

修复和保护老城镇特色文化，加快培育建设小城镇。历史文脉一直是城镇生命力的根基，凝聚了一个城镇的文化底蕴，修复和保护老城镇特色文化，是实现“深度城镇化”的重要途径之一。一方面，我们应严格界定老城镇历史街区和文物点的范围，加大对范围内建筑的修复与保护，并强化监督管理制度改革。另一方面，应进一步在全国范围内选择一批试点小城镇，提升小城镇的人居环境。小城镇是我国大中城镇的重要补充力量，也是农村改革的先行地区，应提升小城镇教育、医疗、住房、社会保障等基本公共服务水平，加快推进小城镇体制改革，努力打造“深度城镇化”的重要支撑平台。

积极推动智慧城镇建设，营造“双创”新环境。经过十多年来的不断探索实践，我国已初步形成了一批以格网式管理为基础的智慧城市，并探索了新型智慧城镇的建设模式。这种模式充分运用了“互联网+”思维，采用了“互联网+绿色建筑”“互联网+绿色社区”“互联网+基础市政设施”等形式。为了推进“深度城镇化”，我们应进一步推动智慧城镇建设，建设公共化信息平台，充分运用大数据、云计算等高科技，提升城镇运行效率和管理效能，从而有效治理以往积累的“城市病”，增强城镇的可持续发展力。同时，通过智慧城镇的建设，进一步创新城镇管理模式，提高城镇运行活力，为我国实施“大众创业、万众创新”营造良好的环境。

（作者单位：中国人民大学财政金融学院）

【参考文献】

①申丽荣：《浅谈新型城镇化存在的问题及对策》，《当代经济》，2016年第33期。

②张鸿雁：《中国新型城镇化理论与实践创新》，《社会学研究》，2013年第3期。

责编/王妍卓 刘芋艺 美编/于珊