加强财政专户管理，逐步强化国库单一账户建设

魏颖

摘要：财政专户是财政部门根据有关政策和制度的规定，在商业银行开设的，用于存储、管理和核算具有專项用途的财政性资金的专用账户。财政专户在加强财政专项资金管理、保障专项资金专款专用等方面发挥了一定作用，但随着各地经济的发展、财政专项资金范围和总量的逐渐扩大，财政资金专户管理中存在的开立不规范、运作不透明、管理不到位、风险隐患大等诸多问题逐渐显现，案件亦时有发生。本文针对南通市财政专户开设的情况，揭示财政专户管理中存在的问题，探究其根源，分析财政专户资金纳入国库单一账户管理的可行性，并提出具体建议。

关键词：财政专户 国库单一账户 账户清理

2011年以来，各地根据国务院关于加强银行账户管理的要求，对财政专户进行了清理，取得了一定的成效。但是，随着财政管理体制改革的不断深化和财政收入的持续增长，财政部门在商业银行开立财政账户的需求不断膨胀，某些地方财政部门为了规避管理，甚至违规在商业银行开设隐性财政子账户，造成实质财政专户数量增多的现象，沉淀的财政资金数额也日渐庞大。地方财政资金管理呈现出账户数量多、账户种类多、国库存款少的现象，财政账户在开立审批、资金运行、监督管理等环节存在的问题也日益突出。不仅影响到国家资金的安全、高效运行，影响到人民银行经理国库法定职责的履行，也不利于财政政策与货币政策协调运行。因此进一步加强对财政专户资金管理，探索财政专户资金纳入国库单一账户的路径显得尤为重要。

一、当前财政专户运行的基本情况

（一）各级财政在商业银行开设的账户总量逐年增加

近几年来，根据财政部切实加强财政资金管理的通知，以及规范预算单位账户资金管理和清理整顿财政账户相关文件要求， 各地虽然开展了财政账户的清理整顿工作，但财政账户总量仍逐年增加。某些地区财政部门甚至违规在商业银行开设隐性的二级财政子账户，掩盖账户数量不断增加的实质。

（二）同一资金性质的财政专户在不同的商业银行多头重复开设

近年来，地方政府为了鼓励商业银行增加对地方有效信贷投入，对商业银行支持地方信贷的力度实行量化指标考核。商业银行出于经营需要，同时要求地方政府根据其信贷投放力度保有一定比例的财政性存款，这直接导致了同一性质资金在不同的金融机构重复开户的现象。

（三）财政专用存款账户不规范开户现象普遍存在

一是部分财政定期、协议、协定、通知存款等账户未提供财政部门的开户证明。二是少数预留签章与开户名称不一致。例如：建设银行南通分行、农业银行南通分行、招商银行南通分行为海安县财政局结算中心（支农项目专户）、海安县财政局结算中心（拆迁资金特设专户）、海安县财政局结算中心（社保基金）开户的预留签章均为海安县财政局结算中心。三是部分非法人主体违规开户，即部分财政内设机构，如财政国库、核算中心、社会保障、非税收入管理等部门违规开户。四是部分商业银行办理的财政性账户开户未经人民银行账户管理系统核准。

（四）财政账户在商业银行间分布相对分散

一方面财政存款具有低成本、稳定性强、资金量大等特点，因此成为商业银行市场营销的重点区域，各家都想方设法参与进来，开设财政专户，沉淀账户资金，达到完成存款任务的目的。另一方面，各地财政部门为了激励各商业银行增加对本地的有效信贷投放，更好的支持地方经济发展，也为了均衡各方利益关系，往往就在各家商业银行重复开户，分散财政存款。

二、财政专户运行中存在的问题及成因分析

（一）部分财政专户沦为调节财政收入的蓄水池

财政专户资金运转较为隐蔽，财政部门为了完成地方收入的各项指标，通过财政专户对入库资金进行调节，例如迂回空转增加地方预算收入、人为控制预算收支进程、帮助实现税收占比指标等。而这方面国库很难进行有效监管。例如，在支拨时，财政部门使用“其他支出”、“其他往来性支出”、“往来款”等较为含糊的支出科目，国库只能按照财政部门开具的拨款凭证支付款项，对其真实的资金性质和用途，无法做出准确的判断，库款是否真正拨付到最终收款人，还是从财政专户以收入形式再回到国库，不能真正掌握情况。

（二）财政专户数量多、资金分散，造成管理难、运转效率低

一是目前财政专户全部归口财政国库统一管理，科室人员相对较少，而财政专户数量多，一人要管理多个账户，工作量大，记账不及时，会计核算质量不高，月底常发生与银行对账不符的情况。二是某些时点财政部门开出拨款凭证后，商业银行因头寸不足，或为了保持一定的存款基数，常会出现压票压单现象，特别是月底年末，造成资金迟迟不能划拨到收款人账户的现象。三是因为专户数量多，资金较为分散，财政部门有时在拨付大额资金时需要集中多个财政专户的资金，这既增加工作量，延长了调拨所需时间，还易引发资金风险。

（三）拨款凭证无防伪控制，结算风险难防范

目前财政专户在进行资金结算时使用的是财政部门内部印制的《预算拨款凭证》和《预算外拨款凭证》。这种凭证在制作上比较简单，即无防伪标记又无号码控制，与《支付结算办法》中关于“结算凭证是办理支付结算的工具，单位、个人和银行办理支付结算时，必需使用按中国人民银行统一规定印制的结算凭证”的有关规定不相符，也不利于商业银行对凭证风险的控制和管理，资金安全防范难度较大。

（四）财政性存款缴存范围界定不清，客观上增大商业银行信贷投放规模，给国家稳健的货币政策造成不利影响

2002年以来，国家开始进行财政国库管理体制改革，对国库财政资金实施统一管理、集中收付。改革后，财政资金除财政不需入库管理的个别预算外存款（如，教育资金）外，均应缴入国库统一管理，并由国库按照预算计划执行办理支付。但在实际执行中，由于财政性存款定义界定不明，在核定缴存数额时只规定需缴存的科目，而未对应缴存科目所涵盖的资金性质进行明确规定，因此，这部分可以不缴存的财政性资金就引起了商业银行的争夺，造成大量应入库管理的财政性资金以财政专户的形式，存放在各商业银行单位定期、单位活期存款等科目下，而未作为财政性存款放到应当缴纳财政性存款的相关科目下，如此大额的财政性存款以一般存款的形式停留在商业银行，商业银行势必将这些财政性资金进行投资、放贷，以获取利润。这一做法客观上增加了银行的放贷规模，使得国家货币政策的执行力度有所下降。同时，市场风险是难以预料的，这一再投放进程带来的风险也将转嫁到财政资金之上。

（五）资金性质登记不全面形成国库监管难题

一方面，财政专户在向人民银行账户管理系统进行开户申报时，资金性质栏目里只有财政预算外资金一个选项，而且此项并非必录项。另一方面，商业银行业务系统中账户资金性质分类方法并不统一。所以在国库对专户资金性质进行检查时，无判断依据，不能有效识别违规现象，也就无法真正做好专户资金的管理工作。

三、将财政专户资金纳入国库单一账户管理的可行性分析

目前财政专户运行管理中出现的若干问题，主要由现行专户管理制度导致，因此本部分我们探讨将相互协调、相互监督、相互制约的机制引入了专户管理当中，形成科学、统一、规范、高效的国库单一账户的可行性。

（一）《中华人民共和国预算法（2014年修正）》、《中国人民银行法》赋予中国人民银行经理国库的职能，为构建国库单一账户提供了法律依据

国库负责办理国家预算资金的收纳、支拨，对国家财政资金的支拨付有监督管理的职责，相关法律赋予国库的这一职责为将财政资金纳入国库管理，构建国库单一提供了法律依据。财政资金存放于国库之外，游离于监督体系之外，不利于预算资金的集中调度，不利于预算资金的安全、完整和公开透明，不利于人大、审计对预算的监督，既放大了政府部门的自由度，又不符合改革的方向。实行国库单一账管理，可以解决“预算内、外两个体系、两种管理模式”的问题，预算内、外统一管理后，財政专户也就没有存在的必要。如确有必要，财政可以在国库单一账户下设立分户，以确保国库资金安全可控。

（二）国库服务的广度和深度不断拓展，为构建国库单一账户积累了宝贵的经验

近年来，随着国库电子化建设步伐的不断加快和服务创新理念的不断深化，央行国库已不再局限于办理传统的预算收支核算业务，而是积极探索、创新服务。目前，部分地区国库已经开始直接办理涉农资金、社保资金、抗震救灾款项等关系国计民生的政策性资金收支业务，扩大了国库服务领域的广度和深度，得到了地方政府和社会公众的好评和认可。国库服务地方经济的能力大大增强、服务触角不断延伸、业务处理能力大幅提高以及社会影响力的不断扩大，为积极构建国库单一账户积累了宝贵经验，奠定了坚实的基础。

（三）国库各项系统的建设为构建国库单一提供了技术保障

经过多年的发展建设，央行国库已成功建立了以现代支付系统为依托，相对独立快捷的国库资金汇划体系和国库资金汇划报解新模式。全国统一的国家金库管理信息系统（TIMS）、财税库银横向联网系统（TIPS）和国家金库会计数据集中系统（TCBS）这三大系统在全国的推广运用，县级国库部门也可参与大、小额支付系统进行资金清算。国库资金的收缴、划拨渠道日益畅通，央行国库已具备先进的手段来核算和管理所有财政性资金，履职能力得到大幅提升。这些都为财政专户资金纳入央行国库管理提供了有力的技术保障。

（四）财政部门对财政资金保值增值的需求，是构建国库单一账户的内在动力

财政部门在确保资金安全完整和财政支出需要的前提下，存在对财政性资金进行有效运作管理，实现财政闲置现金余额最小化、投资收益最大化的需要。国库现金管理是以国库现金余额的集中为前提和基础的，将财政资金纳入国库单一账户的管理模式，能够积累大量的财政资金，为国库现金管理创造了良好的条件，有利于财政政策和货币政策的协调运行，又能为增加财政资金收益。

四、国库加强财政专户管理，逐步构建单一账户的相关措施和建议

（一）清理整合财政专户，加强专户资金监管

针对目前财政专户管理中出现的问题，一是要对财政专户进行清理，一方面，检查开户依据，撤销无开户文件依据、开户文件废止以及政策执行到期的账户，对仍有结余资金的，应按规定将结余资金汇缴国库并及时办理销户手续。另一方面，对确需保留的财政账户按资金性质进行归并，即将资金性质相同或相似的账户进行合并。二是由人民银行与财政部门合作建立财政账户管理信息系统，动态监控财政账户开立、变更、撤销及资金活动情况。同时，要完善财政专户对账制度，人民银行国库部门指定专人参加财政与商业银行的专户对账工作，以保证信息系统数据的准确。三是优化人民银行账户管理系统。增加自动识别开立证明文件编号和有效期的功能，对利用相同文件开立多个财政账户的，系统自动拒绝；对有有效期的专用账户，在开户时将有效时间录入系统，到期时系统自动提示，便于及时有效管理。四是认真执行账户年检制度，通过检查，督促商业银行认真履行账户年检职责，对不年检或年检流于形式的，给予必要处罚并坚决要求进行整改。五是明确子账户为不合规账户，必须纳入银行结算账户管理范畴，按照开立一个账户使用一份开户申请书和证实书的要求，规范单位定期存款账户的管理。六是加强存款准备金管理，人民银行要结合“两管理、两综合”工作职责，整合内部职能，开展对金融机构上缴财政性存款和一般性存款管理，实施定期或不定期的现场检查，对金融机构将财政资金专户归入一般性机关团体存款，造成少缴财政性存款的问题要加大监管处罚力度，使随意改变财政存款资金性质的现象得到纠正。

（二）将财政专户资金纳入国库单一账户，重构财政专户管理机制

即将财政专户资金纳入到国库单一账户，由人民银行国库部门进行资金核算，财政部门负责专户管理和预算编制，形成由财政部门和人民银行组成的管理与核算相分离、资金与预算相分离的财政专户管理新机制。财政资金收付完全由国库直接统一管理。区分预算内资金和预算外资金，实行“统一管理，分类操作，严控收付”。收入方面：所有收入资金由纳税人、缴费人通过商业银行直接缴入人民银行国库单一账户，实现国库统一管理，保证各项收入实时足额入库。支出方面：根据支出用途和分类建立财政专项资金子账户，由国库按使用计划和进度在TCBS系统中通过大、小额支付系统将专户中的预算资金实时直接拨付至最终收款人账户。财政部门实行“专项资金额度管理”，细化拨款计划和进度，如按年、按季、按月分别制定支出明细，国库严格控制支付额度，按时间进度支付。

（三）关注并及时解决财政专户资金纳入国库后的相关问题

财政资金纳入国库集中统一管理后，随之而来的一系列问题将成为今后工作应解决的重点。一是国库资金总量剧增后，要关注年度收支预算的合理编制，适时安全开展现金管理，实现国家资金的保值增值。二是国库业务量剧增后，要关注国库岗位设置与资金风险的防控。三是商业银行存款减少后，要关注市场流动性的变化，以及财政政策与货币政策的运行效果。

参考文献：

[1]花磊.财政专户纳入国库单一账户管理分析[J].金融会计，2014，12：63-66

[2]刘立伟.加强财政专户管理的对策建议[J].金融会计，2015，11：61-64