农业综合开发项目管理中存在的问题与对策思考

陈吉云

摘 要 农业综合开发项目是对农业资源进行综合利用的开发项目，对调整农业经济结构、促进农业发展、增加农户收入、改善农业生态环境具有重要意义。本文从农业综合开发项目的前期准备、项目实施以及竣工验收等各个阶段对农业综合开发项目管理存在的问题进行分析，并提出几点改善措施，以期促进农业综合开发项目的发展。

关键词 农业综合开发；项目管理；存在问题；改善措施

中图分类号：F323.4 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.27.068

农业综合开发是我国政府支持的农业战略性措施，是促进农村小康社会全面建成的重要保障。农业综合开发项目的开展可以有效提高农业资源的利用效率、提高农业综合生产力，突破农业发展的瓶颈，是农业发展的重点建设项目。对农业综合开发项目管理中存在的问题进行研究，可以降低农业综合开发项目风险，完善农业综合开发项目的管护机制，使其能够发挥长期效益。

1 农业综合开发项目简述

农业综合开发项目是经过农业综合开发管理部门批准，在指定区域和时间范围内为实现预期经济效益、社会效益和生态效益，通过综合措施对农业资源进行一次性投资的开发活动。

农业综合开发项目的实施按照受益原则处理政府与出资农户的关系，受到政府与农户的一致欢迎，能够有效解决农业公共产品供给的实践问题。农业综合开发项目具有目标确定性、投资一次性、组织临时性、综合开发性、成果不可挽回性等特点。

此外，土地资源综合开发和治理是农业综合开发项目的主要内容，农业综合开发项目具有较高的社会公益性，许多项目盈利性低，投资回收期长。其投资目的偏重于提高农业综合开发生产能力、改善农业生态环境，农户是受益主体，以农户独立经营形成的农户群体为项目主体。其建设过程强调时间连续性和空间紧密性，如果出现时间和空间上的脱节，就会影响项目工期和最终产品质量。大部分农业综合开发项目的施工建设为露天作业，受自然环境影响较大[1]。

2 农业综合开发项目管理存在的问题

2.1 农业综合开发项目的前期准备问题

农业综合开发项目在项目选择上过于分散，不能突出重点主导产业，各类项目不配套，不能围绕主导产业协调建设。部分农村小型公益事业没有列入农业综合开发范畴，不符合新农村建设要求。项目建设周期的设立较短，通常一年一立项，当年的项目建设和次年的项目准备相冲突，项目建设规划仓促，容易出现重复建设。在项目分配过程中普遍存在积极争抢、消极建设的现象，导致项目工程建设质量差、借贷容易还贷难等现象。项目决策缺乏制约机制，对项目的可行研究流于形式，评估结果顺应项目决策，存在弄虚作假嫌疑[2]。

2.2 农业综合开发项目的项目实施问题

农业综合开发项目的管理机制和财政政策与市场经济不相适应、与公共财政准则相悖，导致项目资金到位难、有偿资金偿还难、从而导致项目实施难。项目的实际运作过程的公开程度低，相关科研部门和农业专家无法充分参与，农户的实际参与度低，且处于被动地位。由于农业综合开发项目涉及部门多，项目组织结构职权分散，职权重叠现象普遍存在，不利于项目开发的统一管理。许多项目组织是临时机构，项目实施人员也是临时抽调，开发管理工作难以协调。由于对项目可行性研究不足，对项目存在风险的认识不足，在项目实施过程中面对政策变动风险、自然灾害风险和技术措施风险等，处理能力差，无法实现有效的风险回避和应对。

2.3 农业综合开发项目的竣工验收问题

农业综合开发项目的项目周期包括前期准备、项目施工及竣工后的管理维护，多数项目对竣工后的管理维护工作缺乏重视，或由于新项目申请占用了较多精力，缺乏对已建成项目的管理維护。竣工后的项目不能保证正常运行，难以发挥应有效益[3]。

3 农业综合开发项目管理的改善措施

3.1 项目选择围绕优势产业，突出开发重点

在农业综合开发项目的前期准备工作中，项目选择的合理性对该区域的项目整体建设有重要影响。应根据当地的农业资源优势，确定优势产业，扶持龙头企业，确定项目开发围绕的核心，突出开发重点。以市场为导向进行统筹规划，形成具有地方特色的产业链。在巩固传统产业的基础上，推行新品种、新技术，进一步提高产业优势。让龙头企业和优势产业带动农户生产经营能力，增加农户收入，提高农民生活水平[4]。

3.2 提高项目开放程度，促进农户参与

农业综合开发项目是国家引导、民办公助的开发项目，但由于政府投资在总投资中占据较高比例，在项目开发建设中拥有较大话语权，容易忽视农户的参与，难以取得农民支持。农户全体是农业综合开发项目实施主体，有参与项目决策管理的权利。项目开发只有充分听取民众建议，才能让建设内容更符合实际生产需要、使项目具有实用性。因此，提高项目运行的开放程度，促进农户参与，调动农民参与项目的积极性具有重要意义[5]。

3.3 完善评估决策机制，提高项目的成功率

在项目决策阶段对项目作出合理评估，对项目风险作出提前预测，是保证项目能够成功建设的前提。为避免项目评估流于形式，应采取委托评估办法，完善评估决策机制，同时建立责任追究机制，促使项目评估工作的有效进行。增强评估工作的规范性，加强对虚假评估、突击评估的打击力度。明确评估内容的精确性，提高评估工作价值。对评估人员的资格进行审核，明确权利划分，对评估人员形成制约。

3.4 完善财务管理制度和监督制度

财务管理工作应贯穿于项目资金筹集和使用的全过程，对资金筹集和使用进行有效监督，应完善财务管理制度和监督制度，确保项目资金的落实和有效利用。应将资金管理与项目管理相结合，根据项目目标确定投资方向，以资金控制项目规模。将财务计划与项目计划向衔接，制定项目计划以财力许可为前提，避免资金筹集计划落空。项目经过审批后不得随意更改，防止资金筹集出现缺口。

3.5 充分认识项目周期，加强竣工后的管理维护

农业综合开发项目的建设组织应清楚认识项目的整个周期，提高对项目后期管理和维护的重视，确保项目的正常运行，发挥出项目建设应有的效应。适当调整周期时间，避免因精力不足而导致的管理维护不到位现象。

4 结语

农业综合开发项目建设是促进农业综合发展的重要建设项目，拥有极高的社会效益和生态效益，应从农业综合开发项目的准备阶段、实施阶段和后期管理阶段全面入手，发现并解决其存在的项目决策、项目管理、项目资金落实等问题，促使农业综合开发项目切实发挥作用，加快新农村建设步伐。

参考文献

[1]李远.农业综合开发项目招投标研究[D].南京：南京农业大学，2003.

[2]李玉祥.现阶段我国农业综合开发的投资模式与项目管理研究[D].哈尔滨：东北农业大学，2003.

[3]郭海丽.农业综合开发投资评价研究[D].杨凌：西北农林科技大学，2013.

[4]杨锦地.农业综合开发财政补助项目立项评价研究[D].成都：西南财经大学，2014.

[5]王景成.改进农业综合开发项目前期准备工作的对策研究[D].南京：河海大学，2005.

（责任编辑：赵中正）