第二代支付系统变化带给基层人行清算管理的思考

杨柳

2015年6月底前，人民银行总行全面升级推出了更全面高效的第二代支付系统，由一代支付系统的“多点接入、多点清算”转变为“一点接入、一点清算”的管理模式，给基层人行履行支付清算管理职能提出了新的挑战。

一、二代支付系统给基层人行支付清算工作带来的变化

第一代支付系统从网络，系统功能结构和业务运行管理等方面，遵循的是两级中心，两级网络和两级管理的原则。第二代支付系统上线后，清算账户的开立和管理、流动性和支付系统风险管理，商业银行参与者的准入退出和业务权限的管理，网络和系统接入以及运行管理都集中在总行一级，简单地说就是两级中心变为一级中心，两级管理变为一级为主的管理。人民银行各分支机构在支付系统上的属地管理职能大大萎缩甚至消失。在第一代支付系统建设和发展的这些年里，人民银行各分支机构把支付系统作为支付清算的中心工作来抓，陆续关闭同城清算系统。将同城清算业务迁移到支付系统，使支付系统的业务量逐年迅速增长，使支付系统在支付清算中的核心作用不断加强。与之相应的是，全国各地市、县（市）的同城清算大大萎缩甚至消失。大中型城市也只有少数几家仍然保留着业务量不多并正在萎缩的同城票据交换或电子清算业务。因此，在第二代支付系统上线后，将只有覆盖全国的“总（行）对总（行）”的支付系统和个别特大型城市的同城票据交换系统，人民银行支付清算服务和监管职能主要集中在人民银行总行。基层人民银行再难以参与支付系统的有关管理，其管理的重点则是属地化管理的支付结算账户，支付工具和支付清算组织。

二、二代支付系统将给商业银行带来的变化

第二代支付系统上线后，商业银行在自主和集约经营的驱动下，充分利用“一点接入，集中清算”的机制，将原来的按省区建设并接人支付系统转变为集中一点接人支付系统，将原来的分散开立清算账户和分散摆放清算资金，转变为总行集中开立一个或多个清算账户，集中管理清算资金，以保证流动性和追求资金的盈利性。商业银行在支付系统行号的使用上，也发生了“集约化”的改变，因为在“一点接入，一点清算”和支付系统可以覆盖几乎所有跨行清算业务后，商业银行内部哪个网点做或不做跨行清算业务，完全是行内资源和功能配置的事，根本不用告知人民银行。因此，商业银行完全可以根据自己的需要申请使用一个或多个支付系统行号，这将使现有的支付系统行号数量大幅减少。商业银行也将因为外部行政约束的减少，更加注重以经济的原则配置行内资源和管理系统。可以预见，未来商业银行将设立更多的以经济区划为主的，跨行政区划的分支机构，商业银行将更加集中地管理其行内资产。

三、对基层人民银行清算管理的思考

第一，二代支付系统上线后，方便和有利于商业银行以经济区域和市场的原则配置业务和进行分支机构管理，即像其他企业那样开展跨行政区域的网点开设和经营活动。而目前人民银行仍实行以行政区划和行政级别为主的管理，这与第二代支付系统上线后的情况形成矛盾，人民银行必须明确属地管理和级别管理的界限和内容，建立支付清算业务的专项管理规则，以适应新形势下银行机构的准入退出，业务统计和业务监管的需要。

第二，与大商业银行在二代支付系统“总对总”对接中获得的优势相反，农村信用社，村镇银行等小型或新兴银行业机构在业务规模，技术，政治和地缘等方面更显劣势.他们在接入和使用支付系统方面，可能面临更高的技术成本，管理成本和清算资金成本.从经济角度看，他们可能根本不愿意加入支付系统，但是在当地人民银行根本不提供同城清算服务的情况下，他们只能加入支付系统。因此，人民银行应考虑为他们提供低成本的接人渠道，清算模式，收费标准甚至更灵活的管理方式，以扶持他们直接参与支付系统，而不是把他们逼到只能以委托甚至是层层委托的方式（如现在很多的村镇银行就是以层层委托的方式加入支付系统的）加入支付系统，毕竟作为央行的支付系统应该体现国家的金融惠农政策。

第三，以前，基层人行作为跨行支付清算服务的直接提供者和管理者，具有业务需求的发现和适应能力，也更有动力进行管理。在第二代支付系统上线后，在不直接提供支付清算服务的情况下，基层人行在支付清算服务和管理上的职能将大大弱化，尤其是与第一代支付系统的城市处理中心相配套的分支行清算中心，其属地化的支付系统运行维护管理和服务的职能将空洞化，面临机构调整或职能重新定位的挑战。因此，第二代支付系统上线后，人民银行应重建支付清算业务需求发现机制，属地服务机制，分级管理机制和信息分享机制。

第四，上世纪90年代发生的区域性金融风险首先暴露在金融机构的同城清算账户上。第二代支付系统上线后，商业银行的清算资金管理集中化，人民银行对商业银行的流動性风险监控也将随之集中化，区域性金融风险的暴露将减弱，金融风险将集中反映在总行。同样，在第二代支付系统“一点接入”后，国家处理中心NPC要直接面对各直接参与者，技术风险和系统运行风险将集中反映在NPC，因此，人民银行应重建支付系统运行管理体系和风险监控体系。

第五，第二代支付系统“一点接入”后，在技术结构上，各银行将以法人为单位搭建支付系统接入网络和前置机系统，在经人民银行总行验收认可后，直接接入NPC，技术管理将集中在总行一级。这样，在基层人民银行将难以参与支付系统的有关管理，其管理的重点加强对属地化管理的地方性法人金融机构，以及各间接参与者进行支付业务活动及其风险状况进行非现场检查、监测，建立支付业务信息分析与风险评价机制。

第六，在ACS系统中，所有在人民银行开立账户的银行业金融机构，即可申请办理资金归集管理业务。由于资金归集账户需要服务多个零余额账户，一旦资金归集账户出现流动性不足，会影响其他分支机构业务处理和ACS系统稳定运行。鉴于资金归集管理业务涉及多个人民银行会计核算主体协同办理，且许多地方性金融机构存在异地开设分支机构的现状，其总行和分支机构开户行可能非同一会计核算主体，甚至位于不同省份，因此在开办的环节，容易出现监管上的空隙。这就要求基层人行如何对商业银行所具有与资金归集业务相匹配的资金调拨管理水平进行控制评估，确保资金归集账户能及时满足零余额账户的支付需要。另外，需进一步细化支付系统相关业务处理流程，制订相应的支付系统业务处理办法，规范各类业务处理手续和程序，明确分工和各方责任。