鄞州：财政监督走向“绩效”时代

陈波+童怡心

政府的财政资金是否都用在了“刀刃”上，取得实效如何？这是百姓心中常有的疑惑。近年来，鄞州区人大常委会扎实推进预算绩效监督工作，不仅以“看得见、摸得着”的成效消除百姓疑惑，还助推了部门科学决策。

初衷：财政预算不能成为“糊涂账”

鄞州，地处长江三角洲南翼，历来经济发达。2016年，全区一般公共预算收入达207.7亿元。

财政资金取之于民，用之于民。但在现实的财政分配中，盲目切割财政“蛋糕”现象屡见不鲜，缺乏绩效约束的财政预算安排，渐渐沦为一笔“糊涂账”。

巨额财政资金用到了哪里，取得了什么效果，这不仅是百姓心中常有的疑惑，也是鄞州区人大不得不回答的现实问题。

为扭转财政资金“重投入、轻管理、更不重效益”的局面，根据2011年财政部下发的《关于开展预算绩效管理的指导意见》，鄞州区人大常委会于2012年7月出台了《关于预算绩效监督的若干规定》，在全国率先建立了县（市、区）级人大预算绩效监督制度。

该规定明确，以预算支出结果为导向，推进政府预算绩效管理为目的，把预算绩效监督的着眼点贯穿于预算编制、执行、监督和问责的全过程，建立“前评审、中评估、后评价及结果运用评议”4项评估机制，从而促进政府增强预算执行的严肃性，提高预算执行的准确率。

按照规定，每年区人代会上，政府部门提交年度預算草案的同时，必须提交一份详细的预算绩效目标草案，征求人大代表意见和建议。这也意味着，政府部门要想拿到钱，就必须开出“陈情书”，重点说明“为什么要花钱”、“花多少钱”、“怎样花钱”、“达到什么效果”。

翻开厚厚的《宁波市鄞州区2016年专项资金预算绩效目标（草案）》，记者看到，这份“目标书”详细表述了89个项目的资金用途、开支进度、绩效目标等内容。以第1页“鄞州区2016年城区环卫保洁项目预算绩效目标”为例，“目标书”不仅列明了实施依据、绩效目标、预算安排、保障措施，还以表格形式，清楚罗列了路面保洁经费测算明细，市容清理、“城市家具”和桥梁护栏清洗费用测算明细，公厕管理经费测算明细，以及各项目实施进度安排。

“这样一本明细账，就等于给资金使用单位戴上了‘紧箍。”鄞州区人大常委会财经工委相关工作人员表示，有了绩效目标作对照，就能更清晰地判断政府有没有“乱花钱”、“多花钱”，方便人大代表管好财政开支。

而这样的“目标书”在提交人代会前，已经过了严格的审查：一般每年8月至9月，由各部门提交下一年度的预算绩效目标报告，财政部门委托中介机构进行评估，再由人大常委会于每年的10月底、11月初，邀请专家、代表召开绩效目标专家评审会。

经过层层评审把关，部门立项中的“水分”尽可能被“拧干”。评审会后调整的绩效目标（草案），由区政府提交人大常委会会议审议通过后，单独提交人代会审查批准。经人代会审议通过后，由财政部门在批复部门预算的同时，批复绩效目标。

2012年11月，根据鄞州区人大常委会在现场评审会提出的整改意见，财政部门最终将28个项目的8.25亿元编入2013年预算，核减了3.11亿元。

一经“试水”，就尝到“甜头”，更坚定了鄞州区人大持之以恒推进预算绩效监督工作的信心和决心。

2013年，鄞州区人大常委会将预算绩效监督实施项目增至28个，2014年扩大到 1500万以上的所有项目，2015年扩大到1000万以上的项目，2016年再扩大到500万以上的项目。

现状：从“多讨钱”到“用好钱”

“财政资金是‘烫手山芋。要不到足够的钱没办法开展工作，钱要了没有花出预期效果也要被扣分。我们2013年争取了区级财政预算资金9078万元，2014年我们调整了预算安排思路，只打算申报683万元的资金。”

2014年9月的鄞州区人大常委会会议结束后，区教育局局长王建平颇有感触。

鄞州区人大常委会财经工委原副主任朱裕高介绍说，预算绩效监督工作开展以来，部门绩效意识明显增强。“区人大常委会制定预算绩效监督制度后，区政府也下发了《关于推进预算绩效管理改革的意见》，并重新修订了财政专项资金管理办法，在全区全面推进预算绩效管理工作。”

如今许多部门在申请财政资金时，更为慎重。“在2014年预算编制过程中，民政局等部门就主动提出，要求减少镇村养老服务中心建设等项目预算。”朱裕高说。

出现这种从“多要钱”到“用好钱”的变化，与绩效监督工作中的“后评价”环节密不可分。自实施预算绩效监督起，鄞州区人大常委会每年确定7个部门的7个项目在常委会会议上进行绩效评议，确保一届内政府所有组成部门轮流评议一遍。

区政府报告绩效运行结果，区人大评议组报告每个项目的评估报告，常委会组成人员现场打分投票，现场宣读测评结果。根据测评结果，下达整改通知书，限期反馈整改情况。

2012年10月，区人大常委会听取和审议了7个重点项目的绩效评价结果以及综合评价工作报告，并针对农村菜市场改造超范围补助、农民健康体检财政补贴人数不实、公路养护项目人为拆分工程规避招投标等问题提出20余条意见建议，要求相关部门整改落实。

刚刚从评议现场“应考”通过的王建平，正是有感而发。

这样的制度设计，确保了预算绩效监督取得了“看得见、摸得着”的成效：2014年核查30个项目，申请预算22.47亿元，最终编入预算15.8亿元，核减预算资金6.67亿元；2015年43个项目，申请预算27.61亿元，最终编入预算26.61亿元，核减了1亿元；2016年区级预算安排500万元以上项目数量由最初的92个减少到89个，核减预算资金2.5亿元。

不过，这项制度更为人称道的地方，还在于以预算绩效为抓手，切实推动了部门决策科学性的提高，“许多部门及时完善了政策导向。”

一个典型的例子，是“老年乐园建设工程”。按照政策规定，每个乡镇都要建老年乐园，但现实情况是城区与乡镇供求失衡，城区养老院“一床难求”，而该区某镇花了3000多万元建设的老年乐园，却出现了空床现象。

“运行成本大，服务又跟不上，审议中代表们认为应该重点建设区域性的中心养老服务机构，现在政策已作了相应调整。”朱裕高说，绩效目标监督，使预算决策更加科学，从原来的“拍脑袋定预算”，向“要钱有目标”转变。

“各部门要争取到财政资金，就必须制订科学的绩效目标、周密的工作计划、合理的绩效指标和资金需求，并主动减少低效项目的申请。”朱裕高表示。

展望：实现200万元以上项目全覆盖

从2012年试水至今，鄞州区人大预算绩效监督工作可谓蹄疾步稳。他们以自己的探索，在一定程度上解决了财政分配方式不合理问题，实现了从人为随意分钱到制度科学分钱的转变，实现集中财力办大事，将有限财政资金用到最有效益、最急需的经济社会发展和改善民生事业上来。

回首5年多来的实践，鄞州区人大常委会相关同志感触颇深。

一个最现实的问题是，人大自己的力量有限，如何在预算编制上人代会前，将相关基础性工作做细做实？答案是，借力中介机构。

在这方面，他们积累了有益经验。“聘请优秀中介机构参与绩效评价工作，按不低于30%的比例抽查资金补助对象，并通过实地勘察、座谈走访、财务审计、对比分析等手段全面掌握项目实施情况及存在的问题。在集中评审时，听取中介机构的评审报告后，区人大对中介机构的报告质量和工作情况进行打分，根据打分结果由财政支付评价费用，使评价工作更加客观公正。”区人大常委会办公室相关工作人员介绍说。

朱裕高认为，预算绩效监督工作能出成效，“完善制度、规范实施是基础，公平公正、阳光操作是关键。”

鄞州区人大常委会出台的《关于预算绩效监督的若干规定》，为工作明确了方向。在推进过程中，他们始终注重规范财经工委初审、常委会会议审议、人代会审查等监督程序，增强了人大监督的严肃性和有效性。而细化的绩效目标、工作计划、预算明细及绩效指标等，切实解决了原来“缺乏可审性”问题，使预算监督“看得懂、讲得清”。

“你觉得你的绩效目标可行吗？”“这么多资金，确实都是需要的吗？”“预期效益指标能否如期实现？”在每年的预算绩效目标评审会上，专家、人大代表类似的追问，都会不留情面地“抛向”部门负责人。

保证预算绩效监督的可持续性，坚持公开公平是基本原则。为此，鄞州区人大常委会在制度设计过程中，力求让预算的制定、执行、结果都在阳光下运行。在具体操作中，借助高校、中介和审计的力量，广泛吸收人大代表、专家、群众的意见建议，使民主的力量全程参与预算绩效监督的各个环节，促使预算单位形成自我约束机制和绩效责任。据介绍，目前区政府直属的交通、城管、人社等多个部门，都相继成立了绩效评估科。

“预算绩效监督的实质是提高财政资金的使用效益，提升政府理财水平。”朱裕高表示，人大实施预算绩效监督，不仅更加有效地履行了自身的监督职能，也使财政预算监督实现了从程序性监督向实质性监督、从制度性监督向效益性监督、从前置性监督向全过程监督的转变。

船起錨，必远行。“今后，我们将考虑增加事前的绩效目标听证会环节。同时，个别部门绩效评价的量化数据也不是很科学，有待改进。绩效运行及评价情况，也要在人代会报告中予以呈现。我们希望，通过几年努力，力争将所有200万元以上的项目都纳入监督范围。”鄞州区人大常委会财经工委相关负责人表示。