纵向政府间职责的“异构化”

摘 要： 日本地方分权改革作为日本行政改革的重心和关键，通过转变中央与地方间的关系，扩大地方自治[1]。通过改变日本中央与地方以往的自上而下的主从关系，形成一种新型的平等、合作关系。在日本地方分权改革的背景下，日本主动吸收了西方先进国家的政府管理理念，与中国纵向政府间“职责同构”的特点相反，日本的纵向政府间关系呈现“职责异构”的特点。通过分析日本20世纪90年代的地方分权改革以及中央和地方的纵向政府间关系可以为中国的行政改革提供借鉴和参考。

关键词：日本 地方分权改革 职责异构 纵向间政府关系

中图分类号：D521 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2017）01-0316-02

一、问题的提出

20世纪90年代，处于世纪之交的日本正面临政局混乱，经济低迷，官员腐败，国际政治地位低下等问题。为了解决这一问题，日本在社会、经济、政治方面走上了行政改革的道路。它进行了行政机构改革和地方分权改革等一系列的行政改革，它又称是日本政府的“第三次改革”。中国现在正处于市场经济快速发展时期，现有的政府管理模式，纵向政府间职能的配置，行政机构的设置，权责的配置等方面改革无疑落后于经济体制的改革，其特点可用“职责同构”来概括。在当今经济快速发展的中国，纵向政府间关系的“职责同构”的特点，阻碍我国行政体制改革的发展，中国社会、经济、政治的发展也必将受阻。日本通过地方分权改革，在借鉴西方先进政府管理文化的基础上，使得日本的经济、政治、社会都发生了深刻的变化。因此分析日本地方分权改革经验以及中央和地方的纵向政府间关系可以为中国的行政改革提供借鉴和参考。

二、日本地方分权改革实施的困境

首先，国际形势急剧变化和经济全球化的冲击。在国际化、全球化不断加强，网络化规模不断扩大的今天，日本政治、行政改革与分权化已成为不能回避的焦点。[2]冷战后，国际局势出现重大变化，经济全球化进程加速，势不可挡。针对此形势，中央政府所面临的国际和国内问题不断增加，仅仅依靠中央政府机构已经无法及时、准确地采取应对措施。

其次，中央集权型行政体制出现“制度疲劳”。二战后，日本明治维新以来形成的中央集权制度得到加强。这一体制使日本在短时间内晋升先进国家产生过重要作用，但它过分强调中央的权利，这不仅限制了地方自治的空间，也削弱的地方经济的发展，过于强调全国的统一性而忽视了地方间的差异性。

再次，日本社会结构的急剧变迁[3] 。日本社会的人口老龄化和少子化的现象严峻，随着人口减少，导致劳动力紧缺，日本的社会保障制度的负担也越发沉重，这种现象极有可能导致地区收入差距的扩大，导致地区之间的两极分化现象。地区收入差距过大可能危机日本国民经济，导致日本在世界经济的地位下降。

最后，“东京一极化”趋势。日本虽然在经济结构方面虽有改善，但是国内的经济、产业、人口、文化等方面仍旧呈现向东京过度集中的现象，导致“东京一极化”现象。这不仅会对居民产生不良影响，同时也会削弱在大都市圈的地震防御能力。

三、纵向政府间职责的“异构化”：日本地方分权改革中的逻辑导向

1.“职责异构”的含义

“职责异构”是和“职责同构”相对应的，纵向政府间职能、职责、机构配置的状态。[4]是指在国家相关法律法规许可的范围内，地方政府可以依据地方的特点，通过机构改革实行有异于中央政府或上级政府的行政管理体制。“职责异构”源于各个层级政府的权力来源不同。在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、職责和机构配置上各不相同。简单地说，就是在这种管理模式下，各级政府独立行使相应的权力并承担各自独立的责任，并且在不同层级、不同地域相应地配置不同的机构。

2.日本纵向政府间职责的配置的特点

首先，关系到国计民生等重要的事务一律由中央政府统一管理。其次，由于各级政府间在职责配置和机构设置方面重合的地方比较少，所以呈现出“职责异构”的特点。再次，纵向政府间的职权配置呈现出从宏观到微观的逐级递减的趋势。最后，纵向政府间的机构设置不是单纯的直线型对口设置，并且同一层级的政府机构设置也随人口规模的不同产生变化。

3.“职责异构”的表现

3.1中央与地方政府之间有明确的职责划分

日本的中央政府负责的国家事务，指的是关系到国家根本利益的国计民生的，需要实行高度集中的统一管理的，需要站在国家的角度制定计划和方案的事务。根据《地方自治法》规定，中央政府负责的国家事务包括；国防、外交、司法、行政、法律与货币发行、[5]运输、通信、邮政经营、国立教育及研究设施、国立医院及疗养设施、国家的航空、气象及水路设施、国立博物馆及图书馆[6]。地方政府负自治事务和机关委任事务。

3.2中央与地方政府在机构设置上互不相同

日本中央政府的机构设置包括：以内阁总理大臣为首的内阁府，和以各国务大臣为首的总务省、法务省、外务省、财务省、文部科学省、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、环境省、防卫省、国家公安委员会等1府12省厅。日本《地方自治法》对日本地方政府机构的设置种类、数量、名称以及各部门承担事务的内容和职责权限做了明确的规定。

四、日本地方分权改革的内容及存在的问题

1.地方分权改革内容：中央政府如何改进对地方政府的控制

改变中央集权型的集权模式；调整中央政府与地方政府的事权；废除“机关委任事务”制度；对地方自治体处理自治事务和法定受托事务的程序做出了规定；改变对地方政府干预的方式；建立新的中央与地方政府间行政纠纷处理制度；废除地方事务官制度、修改必置规则、推进权限让与；八建立健全地方公共团体的行政体制，促进行市町村合并。

2.地方分权改革的特点

日本的地方分权改革主要体现了一下的特点：首先，强化行政立法，健全行政法规。其次，行政决策科学，依法推进。再次，政治领导是行政改革向前推进的基本保证。最后，广泛的民间参与。

3.地方分权改革存在的问题

首先，地方分权改革没有涉及财税分配制度。中央对地方政府的控制在立法权和行政权都有很大的减少，但是没有改革财税分配体制，因为自主财源对于地方自治体行政活动的自主性、自立性和财政基础的稳定具有决定性的意义。其次，地方分权改革在提高地方自治体的自治权力方面有较大的提高，却并没有涉及扩大地方居民自治权利。再次、日本在二战后，虽然说地方自治得到了一定的发展，但是中央集权的官僚制体制得到了延续，因此，日本国民的传统观念和意识上，新主张和旧意识的矛盾问题有待解决。

4.如何改进地方分权改革存在问题

首先，将分权与参与民主有效结合。在推进日本地方分权改革的进程中，除了减少对地方政府的干预之外，一方面要促进地方自治体的成熟与合并，这样可使地方分权真正的落实到地方自治体，另一方面还要激发居民对地方事务参与的热情。其次，建立一种和谐的纵向间政府关系。通过日本地方分权改革的推进，我们认识到以地方自治为趋向的地方治理改革不是单纯的集权体制向分权体制的转变，而是要在国家、地方政府、居民之间形成一种良性的监督和自治关系。最后，调整政府间的财政关系。日本地方分权改革是在财政不景气的状况下进行的。为了充实地方财源，实施了国库补助金制度且。中央政府给予了补助必定会施加一定的干预，限制地方自主性，除此之外补助金制度程序繁琐，影响行政及财政资金运用的效率。因此，应该在充实地方财源的基础上，完善国库补助金制度的不足。

五、总结对中国的启示

首先，减少对地方的干预，明确中央和地方的职权划分。日本地方分权改革的目的为“放权”。尽可能的减少国家对地方政府的行政干预，通过适当的监督和行政指导来放权，而不是直接参与。这和我国政府简政放权也存在一定的相同之处，通过真正的放权给地方政府，而非直接干涉地方政府行政。

其次，明确行政改革的方向和目标，注重稳步推进。在改革过程中，注重推进地方分权改革的方向、目标的设计，以此来克服改革的阻力，它不是单纯的集权向分权体制的转变，而是在国家、地方政府和居民之间建立一种和谐的层级政府关系和自治关系。这要求必须以提高地方政府自身职能为基础，来减少地方基层政府作为中央政府的执行机构而出现的功能缺位。

再次，完善相关法律体系及明确地方与中央的关系。日本地方分权改革以法律的形式推进中央和地方政府关系的变化。强化行政立法，健全行政法规，在法律的框架内进行改革，可以明确中央与地方的关系，并且通过法律来保障地方政府的权利。

最后，强调民众的监督和参与，增强地方政府的管理服务职能。日本地方分权改革的过程中，不管是地方分权推进委员会还是地域主权战略会议，都鼓励来自不同地域的社会各界人士的参与和监督。我国可仿照日本设置众多渠道，通过不同地区的公民的参与和监督来达到填补上级政府留下的监督空间，促进民众的参与监督。地方政府需要面对广大群众，因此提高地方政府的服务能力，改变原来的管理方式，把更多的精力放到民众身上，搞好保障民生的基本公共服务。

注解

①地方分权改革是20世纪90年代以来日本行政改革的重要领域，被称为继明治维新、战后改革之后的“第三次革命”。

②“职责同构”是指不同層级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。

③“东京一极化”是指东京城市机能的高度综合化和集中化。

④自治事务分为三种类型：公共事务、团体委任事务、行政事务。

⑤中央与地方政府间“纠纷处理委员会”隶属于总理府，是与各省厅位置并列的外设机构。

⑥日本将设置特定行政机构和设置拥有特别资格、职务的职员规定为自治体的义务，这种制约自治体的人事权和组织编制权的规定称为“必置规则”。

⑦权限让与指通过个别法律的修订，将中央政府的权限转移到都、道、府、县，同时将都、道、府、县的权限下放给市、町、村。

参考文献

[1]杜创国.日本地方自治及其地方分权改革[J].中国行政管理，2007（4）：85-87.

[2]白如纯.简论跨世纪的日本地方分权改革[J].现代日本经济，2001（4）：45-48.

[3]张伯玉.制度改革与体制转型——20世纪90年代日本政治行政改革分析[J].日本学刊，2014：15-34.

[4]薛立强.政府间纵向关系的“德国模式”及借鉴意义[J].天津商业大学学报，2015，35（2）：43-54.

[5]朱光磊.当代中国政府间纵向关系研究[M].天津：天津人民出版社，2005：213-233.

[6]魏加宁、李桂林.日本政府间事权划分的考察[J].经济社会体制比较，2007（2）：41-46.

[7]潘小娟.发达国家地方政府管理制度[M].北京：时事出版社，2001：191-211.

[8]董武.日本的行政改革及启示[J].北京行政学院学报，2005（6）：19-22.

[9]李和中.1996-2001年日本政府机构改革的底蕴和启示[J].中国行政管理，2001（7）：40-42.

[10]徐双敏、张巍.职责异构：地方政府机构改革的理论逻辑和实现路径[J].晋阳学刊，2015（1）：96-102.

作者简介：蔡萍萍（1991-），女，汉族，福建省泉州人，硕士，福建师范大学，公共管理学院，研究方向：行政管理。