城市管理行政执法的合法性研究

王泽民

摘 要 城市管理伴随着城市化建设的全过程，在城市建设中发挥着重要作用，程序合法能确保行政执法的顺利开展，有利于保障行政相对人的正当权益，有利于行政行为结果的把控，体现法律的公正嚴明。当前，城市管理行政执法的立法程序和执行上都取得了一定成绩。执法者的权利监督与执法相对人权益保护都受到社会的广泛关注。但是在实际的城市管理行政执法中，仍然存在无视法律程序，随意侵犯行政相对人的情况。如何在行政执法程序上加强对执法人员公务活动的约束，将城市管理行政执法工作纳入到法律监督、社会监督之下，对于实现全面依法治国的战略，具有重要的理论和现实意义。

关键词 城市管理 行政执法 程序 合法

0引言

党的十八大四中全会提出“全面依法治国”战略，将依法治国提高到前所未有的高度。虽然我国的法治进程在不断推进，中国特色社会主义法制体系基本建成，实现了有法可依。但是在实际工作中，严格执法作为法治工作的重要体现，落脚点在于各级政府能否做到依法行政。严格依法行政是主体合法、程序合法的统。然而，作为城市管理的典型代表城市管理执法者，在实际工作中常常会发生违反法定程序行使职权，造成行政相对人权益遭到侵害的情况。

合法的执法程序是社会法制的必然要求。程序合法才能保障具体行政行为的合理依据，如果程序缺失，行政行为的后果则会偏离方向，难以达到应有效果。城市管理工作更为明显，因为城市管理工作与绝大多数人的生活、工作密切相关。特别是城市化建设速度的加快，例如进城务工人员的大量涌入与城市改造的区域不断扩大，更加大了城市管理执法的难度。为了实现全面建设小康社会的目标，如何依法约束城市管理执法人员的权利，使其按照既定的法律程序开展执法工作意义重大。

1 城市管理行政执法现状及原因

行政执法行为是城市管理部门的一项常规职能，是衡量一座城市管理水平的重要标志，同时对行政相对人的权益形成直接影响。改革开放以来，行政法治建设成绩显著，城管执法领域的法律体系建设也在逐步完善。

（1）在城市管理的执法基础法律依据层面，国家颁布实施了《行政处罚法》、《行政许可法》等法律规范，在行政强制领域建立了基本程序，实现了城管执法有法可依的前提条件。

（2）在城市管理的操作层面。中央政府及各级地方政府也相继颁布了许多适合本地特点的法规、规章。为城市管理执法人员在从事具体工作时，提供具体程序，保障城管执法行为的顺利实施。

（3）一些有条件的地区还单独制定行政执法规章。比如《浙江省城乡规划条例》对城市建设单位和相对人都做出了明确有具体的规定，这些规定在城市管理执法中发挥了积极作用，有利于解决城市建设与人民生产、生活之间的矛盾。

面对成绩不应固步自封，还必须看到在城市管理执法工作中，还存在很多问题。比如，在突击行政执法中，会因为没有缺乏具体的法条支撑而造成公众的误解；或者出现部门法律与地方性法规相矛盾的情况。就其原因有以下几个方面：

（1）传统法律观念转变缓慢。当前我国城市管理执法活动中较为突出的就是程序意识的薄弱。在实体法与程序法之间存在误区。总认为实体法律才能真正体现社会公义，程序法不过是一种“陪衬”的角色。

（2）简单的行政执行不考虑行政相对人的特殊情况。在我国城市管理执法的不同环节尽管有程序规范，但是对于具体的城市管理执法活动只是断章取义的，选择如何快速实现执法活动，而对于行政执法行为程序的规范并没有放在关键位置。

（3）执法部门职能设置科学程度有待提高。城管执法部门的职能主要依据行政处罚工作设置，尽管清楚界定了各级各类执法的范围，但是在城管与其他部门之间仍然存在职能重叠的情况。因此，在城市管理执法活动中多头执法、相互推诿的情况屡见不鲜。

（4）执法目标设置缺乏综合性。城市管理行政执法是行政机关与人民密切联系的纽带之一，也是与人民群众利益相关的经常性管理活动。虽然在我国延续千年的“官本位”思想已经被打破，但受此影响，上级部门对城管执法部门的目标考核仍与执法人员的升迁、奖惩等挂钩，依据是城市管理执法活动管理了多少小贩、撤除了多少处违法建筑等。难免造成城管执法人员在实际工作中为了自我利益的实现，而罔顾法定的执法程序。

（5）执法队伍本身素质不过硬。严格意义上的城市管理执法人员应由公务员队伍组成。但是受限于行政机构改革的实际情况，城管执法人员来源复杂，有公务员还有协管员等等。因每个执法人员法律意识不尽相同，表现在实际的执法过程中水平层次不齐。其中不乏作风粗暴的执法人员，在一定范围内不利于城市建设进程。

2完善城市管理执法合法性的探索

（1）变革传统思想，牢固树立法制观念。针对“重实体轻程序”的思想，在法制观念日益深入人心的环境下，城管执法部门及工作人员应自觉学习法律文件，善于用法律思维考虑、解决实际问题。

（2）理顺城市管理执法职能。职能不清晰，是造成执法重叠与推诿的原因之一。因为每座城市的建设进度是不一样的，所以要立足城市发展的实际情况，尽可能做到职能的全划转，依照职权的实际效果划分减少职能碎片化。

（3）作为城市管理执法的实施者，执法人员自身素质的重要性不容小觑。要完善城市管理执法的合法化，就必须严把人才关，建设职业化、各项素质过硬的执法队伍。

参考文献

[1] 姜明安主编.行政法语行政诉讼法[M].法律出版社，2003.

[2] 马怀德.行政程序法的价值及立法意义[J].政法论坛，2004（5）.

[3] 廖娟.行政法视野下的城管执法困境分析[J].政治与法律，2010（2）.