“专车新政”正式实施背景下网约车监管及未来走向问题探讨

摘要：文章在《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》正式实施背景下，首先对我国网约车快速发展的原因、网约车发展阶段以及网约车带来的新变化进行了分析；然后从网约车平台公司和政府监管部门两个角度罗列出网约车监管中存在的问题，认为网约车平台公司对车辆的情况审查不严，对司机缺乏安全监管；监管部门对网约车的法律冲突和监管不规范。最后，结合《暂行办法》对完善网约车法律法规提出合理化建议，同时对新政实施细则引发的争议和未来的走向进行了探讨。

关键词：网约车；专车网络平台；《暂行办法》；网约车监管

中图分类号：F572文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）11-0032-03

作者简介：庄季乔（1993-），男，陕西西安人，西北工业大学人文与经法学院，经济法专业硕士研究生，研究方向：经济法和知识产权法。

网约车的监管问题是近两年政府交管部门和专家学者一直探讨的热点问题，因为网约车对原有的以特许经营为基础的出租汽车行业造成了巨大的冲击，在世界各地都引发极大关注、争议和冲突。2016年7月28日下午，在国新办举行的新闻发布会上，“专车新政”正式对外发布，并于11月1日正式实施。这份由交通部牵头出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《暂行办法》）是我国首部施行的网约车管理办法，将曾经处于灰色地带的网约车纳入了出租汽车管理范围，从国家法规层面首次明确了网约车的合法地位。网约车新政实施后，对于交通领域出现的智能创新形式的网约车，如何进一步进行监管，新政还有哪些方面需要完善等是本文要讨论的主要问题。

一、我国网约车发展概况

网约车是网络预约出租汽车的简称。近两年来，随着城镇化的发展，网约车在中国市场表现突出。由于网约车可以满足城市早晚高峰人们出行的交通需求，网约车的服务质量比出租车高，网约车方便快捷，减少资源浪费等原因，使网约车的规模日趋扩大。据统计，网络预约出租车和专车类用户在网民中的渗透率为24.3%。网约车的发展主要经历四个阶段：

（一）第一阶段2010年5月至2012年9月。网络平台公司最初阶段是将出租汽车接入互联网平台，实现信息匹配，减少信息不对称而带来的空驶等利用率低下问题。2010年5月，国内出现了最早的网约车服务公司———易道用车，到2012年8-9月快的打车和嘀嘀打车先后上线，随后各种打车软件开始出现；但当时的打车软件多局限于日常概念的“出租车”，并未涉及“专车”。

（二）第二阶段2013年5月至2014年9月。这一阶段，国内大小打车软件达40多款，价格战引发的恶性竞争和监管缺位等引起各界关注。深圳市交通委内部下发关于强制要求司机卸载手机打車应用的通知引发争议；北京市交通委官网发布《北京市出租汽车电召服务管理试行办法》，强制统一在线打车App。交通部发布《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》，要求“着力营造统一、开放、公平、有序的发展环境”，“平台运转不得影响手机召车软件正当功能和良性竞争”。2014年6-9月，快的、滴滴、优步相继推出了“专车”服务，从一开始只在一线城市运行，后逐渐在全国各大城市推广。2014年下半年，北京、沈阳、南京、广州等多个城市在相继出台了严禁私家车主等利用互联网和手机软件从事非法营运行为的通知、通告，并实施严厉的处罚，网约车作为非法营运车而被禁止。

（三）第三阶段2015年1月至2016年7月。这一阶段是网约车快速发展时期，也是专车和出租车的博弈愈演愈烈，冲突较多的时期，仅5月期间，全国就有16个城市先后出现了不同规模的出租车停运事件。2015年10月10日，交通运输部《暂行办法（征求意见稿）》正式将网约车服务企业纳入常规的出租车管理体系中，这就意味着网约车只有拿到出租车经营牌照后，才能进行专车服务，并确定了对网约车采取类似常规出租车的监管模式进行监管。

（四）第四阶段2016年11月以后。这一阶段是逐步规范网约车监管，不断完善管理制度的时期。2016年7月28发布了网约车《暂行办法》，于11月1日正式实施，《暂行办法》将曾经非法的网约车纳入了出租汽车管理范围，明确了网约车的合法地位，从此网约车进入不断完善发展时期。

二、网约车现行监管中存在的问题

（一）网约车平台内部监管缺失

1.网约车平台对车辆的情况审查不严，对司机缺乏安全监管。据调查，网约车平台接入车辆良莠不齐，有的网约车司机有多次未处理的违章记录仍旧接单上路，而网约车平台没有任何监管措施和处理手段；有的网约车司机为了抢单或导航，一路出行不停地拨弄手机。这势必影响司机行驶专注力，造成安全隐患。

2.网络注册无法审核信息冒用。目前网约车司机注册全部为网络注册，即只要提供真实相符的车辆、司机信息，即可注册成为一名网约车司机。很多司机因投诉、刷单等问题被封号之后，会借用亲友的车辆信息注册账号继续接单。

3.缺乏对网约车司机背景的调查。有的司机本身有偷盗、吸毒等犯罪记录，网约车平台在没有查实的情况下允许其注册运营，因而为日后埋下隐患。

4.乘客维权困难。网约车评价机制、投诉机制有时出现失灵现象，信息不对称，乘客投诉维权困难。

5.保险理赔困难。车辆出事后对乘客的保险问题尚未理顺，乘客索赔困难。

（二）监管部门对网约车的法律冲突和监管存在不规范现象

1.执法不规范。交管、城管等执法部门采用钓鱼执法、蹲点执法等方式打击网约车的运动式执法时有发生，甚至出现暴力执法，使网约车司机对执法部门的查处心怀不满但又无可奈何，对政府形象造成极大损害。

2.法律冲突造成监管部门压力大。对行业主管部门乃至各级政府而言，现有法律秩序遭到冲击，新的法律规定刚刚形成，来自出租车罢工停运事件、出租车司机与网约车司机对峙、殴打、各类群体性纠纷等都给监管者带来巨大的压力。

三、“专车新政”正式实施背景下对网约车监管的建议

（一）制定法律法规监管网约车

今年11月1月实施的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》涵盖了行业界定、管辖部门、监管内容以及标准等内容，将网约车仍属于出租车范畴，根据出租车管理的法律法规管理，明确了“网约车”的合法地位，但私家车仍被禁止做专车。按照新出台的《暂行办法》，只有在满足了一定条件，特别是将车辆转换为“预约出租客运”的营运性质后，私家车方可从事“网约车”服务。《暂行办法》是网约车行业法制化管理的一个良好开端。

（二）制定行业标准规范网约车

如果说法律法规是确定网约车业务不可逾越的底线标准，那么，网约车行业标准则是这一行业的持续健康发展的根本保证。例如，法律法规确定了网约车司机应具备的最基本资质要求，如驾照、年检合格等；而行业规范则应确立高于法律底线的准入标准，如司机有超过三个月以上的违章未处理，就可以中止其接单的资格；对于有犯罪记录的司机，为避免歧视，行业内部可以设定对司机犯罪记录的审核，并采用担保、筛选犯罪记录类型、设置无犯罪记录年限要求等审批手段。

（三）运用大数据对网约车进行监管

对于网约车平台的网络审核难以规避使用他人信息注册的情况，数据操作执行的问题，可以借用大数据有效遏制。通过大数据比对，利用他人信息注册司机接单赚钱的情况显然可以得到有效的监管。

（四）遇事按照乘客权益优先的原則处理

当网约车服务过程中发生安全事故，《暂行办法》要求经营者应承担先行赔付责任，不得以任何形式向乘客及驾驶员转移运输服务风险。接到乘客投诉后，经营者应在24小时内处理，5日内处理完毕，并将处理结果告知乘客。这一规定是对规范网约车行业、引导它快速有序发展的很重要前提。

四、“专车新政”的主要争议及网约车未来走向

（一）“专车新政”的主要争议

专车新政带来的主要争议是户籍限制和车辆牌照要求。以京沪为例，针对公众关心的网约车车牌和驾驶员户籍的要求，北京市规定“网约车司机必须为北京户籍”，中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍表示，北京市交委保留“京人京车”是应了老百姓的呼声的解释有待质疑。上海市地方性法规《上海市出租汽车管理条例》也规定了只有本市户籍的人员方能从事出租汽车营运服务。

易观汽车与交通出行研究中心研究总监张旭在接受凤凰科技采访时说：“交通部门没有考虑到市场对于专车运营的真实需求。通过这种方式来减少专车现象，我认为是存在一定的权力寻租现象的。”国家行政学院副教授张效羽认为，保留本地车牌和本地户籍的问题应该一分为二来看待。保留本地车牌问题不大。但是京沪地区网约车保留本地户籍可能是为了保障本地人就业。这将使北京上海网约车数量大幅减少，价格大幅上升，“打车贵”、“打车难”的状况将再次出现。

（二）网约车未来走向

根据此前滴滴公布的数据，上海司机中户籍符合规定的不足3%。虽然北京数据未曾公开，但也应不占据明显优势。如果户籍和车籍的规定现在强行实施，不仅是滴滴，所有涵盖有C2C出行业务的平台都将遭受重大打击。与出行服务相伴的另一项打击，则是高融资的平台面临的估值风险。滴滴如何在政策打压下维持自己的1899亿元估值将是一个难题。

网约车平台会遭受重创，细则的出现对每个公司都会有影响，但是不会太大。因为市场已经做大了，老百姓对网约车服务是刚性需求，加上投入的资本成本和习惯成本，政府想要通过一纸空文去改变现在的状况不太可能。例如北京的网约车新规有5个月的窗口期，但上海市的规定没有留下这个窗口期。如果用文件来立即禁止网约车的话，这会将许多合法车辆变成非法运营的黑车。短时间之内将会出现另一个现象是地方网约车细则的集中出台，但对二线城市而言，北京、上海的特征明显，不具有大城市标杆作用，政策也不会完全一致。各个城市的政策严格程度不一样，就会造成打车价格不一样。

长期看来，一些出行成本更高的城市可能会慢慢转变，可以预测，随着网约车的发展，或许今后网络约租车和巡游出租车之间的界限会进一步模糊，两个行业之间相互融合，城市政府可能也不会再坚持本地户籍。

五、结语

正式颁布的《暂行办法》，总体上更加重视对乘客安全及个人信息的保护，尤其是对网络信息安全有更高的要求。对于网约车平台而言，在行业准入上有了更严格、更明确的要求，并增加了对服务信息真实、公开的要求，如强调出租车、驾驶员线上线下一致，要求其配合主管部门和公安机关的工作。同时还明确了网约车强制报废的条款。当然，《暂行办法》只是开始，我们相信，相关配套的政策法规将会在实践中不断完善。

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