我国金融控股集团监管制度的构建与设计

摘要：在规模经济与范围经济的时代背景下，混业经营成为了一种宏观发展趋势。金融控股集团作为混业经营的一种主要表现形式，其较大的经营规模、多元化的金融服务等特点，使得金融控股集团的风险防范问题愈发令人担忧，如何加强对金融控股公司的监管成为了当下反复探讨的一个话题，如何定位金融控股集团的法律地位也成了立法机关近年来思量的问题。本文主要从金融控股集团的界定入手，分析金融控股集团当前监管错位等问题，结合国内外的监管体系的理论研究，对国内金融控股集团的监管体系进行外部设计。

关键词：金融控股集团；内部监管；外部监管

中图分类号：F832.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）11-0042-04

作者简介：吕航（1996-），女，汉族，浙江杭州人，西南交通大学公共管理与政法学院，本科在读；指导老师：吴昱。

一、引言

自改革开放后，我国金融行业迅速发展，1994年7月生效的《商业银行法》和1999年7月生效的《证券法》确立了我国实行银行、证券、保险三业分业经营、分业管理的金融体制。分业监管正是指银监会、证监会、保监会根据机构主体与业务范围划分而分别对其业务主进行监督的监管体制。而在当前，中国经济持续快速地增长、民营经济发展热度高的国内背景下，国际贸易交易数额增大、经济全球化加深的国际背景下，对融资需求不断增强，金融机构竞争日益激烈，推动了金融服务业的创新、多元化，金融控股集团作为金融行业的一种创新形式，其多元化的金融服务符合当前社会的金融需求。不仅如此，金融控股集团作为当前混业经营的一个重要表现形式，也是推动我国金融體制改革的涡轮。但与当下金融控股集团发展火热的现状相比，其集团目前的内部风险多发、外部监管错位、立法地位不明确等问题，使得金融控股集团成为了一个不定因素。我国目前的监管体系——“一行三会”（人民银行、银监会、证监会、保监会）和国有出资代表（财政部、国资委、地方政府），仍存在许多需要改进与重新设计的地方，从而系统化地对当前金融业进行合理管理，良性协调金融控股集团与监管体系之间的关系，宏观上优化我国金融行业的监管体系、提高金融领域的整体监管水平。

二、金融控股集团的界定

金融控股集团是金融服务行业发展的一个产物，其与金融控股公司有所不同，金融控股公司（Financial holding company）一般是对两个及以上的金融类型子公司的股份达到控制性持股的地步，金融类型子公司包括三大金融业、信托、期货、基金、信用卡等金融机构，涉及范围较广。对金融控股公司的划分主流上分为两种：一是根据其控股方式与动机，可以划分为纯粹型控股公司与经营型控股公司；二是根据其母公司属性可划分为以产业资本实体控股型公司与以金融机构控股型公司。

金融控股集团则集中表现在集团化的规模性与混业的多元化，具体剖析可为一下两个特点：

（一）集团化的经营规模：金融控股集团这个是规模经济与协同效应下的产物，正是因为其集团化的经营规模导致金融控股集团较一般的金融控股公司更容易取得优势效益与品牌信誉，并且在规模经营下，形成了多元化金融服务互相共融，降低单位成本，加快信息共享，从而迎合了当前金融产业追求快速的理念，合理有效地利用了时间成本与人力成本。集团化不仅体现在经营规模上，也体现在集团管理模式上，集团化统一管理，在一定程度上避免了管理需求传输堵塞的情况，增加了协同效应的优势，减少了管理成本。

（二）混业经营的服务多元化：当今金融行业多样化的需求下，金融控股集团拥有颇大的经营规模与多元化的金融服务产品，一方面可以有效克服当下众多金融控股公司单一的金融服务短板，减少面临金融市场波动时的风险；另一方面可以扩大金融服务客户资源，建立金融服务互通渠道，便于金融服务对象高效地、便捷地在定点接受金融服务，符合便民社会理念。

金融控股集团在实质上是多种丰富产业的金融子公司集合，其本质上是混业性质，在内部分管上又是分业管理。

三、金融控股集团的监管必要性与制度设计

金融控股集团作为我国金融行业发展的一个重要环节，其发展的良性与否与金融体系整体的成熟化水平密切相关，尤其是当前的金融发展趋势来看，如何解决对金融控股集团的监管问题，成为了金融混业是否能健康发展的重要关键因素，而就金融控股集团自身而言，其组织形式的特殊性导致了内外风险监管的过时与错位：从内部监管来看，金融控股集团本身的集团化的规模经营、混业经营下服务的多元化，形成了一个颇为庞大、错综复杂的组织架构，连锁传递与需求传递阻塞都很可能成为内部风险隐患的导火索；从外部监管来看，金融控股集团的混业经营组织形式又与我们前文所论述的分业监管体系形成了一种监管错位的现象。本部分将从内外两个角度入手，详述阐释两个角度下监管方面的问题，并提出相应的制度设计。

（一）金融控股集团内部监管必要性与制度设计

金融控股集团的内部风险特指因其性质的特殊性，即金融控集团内部的组织架构与控制链的复杂程度而产生的一系列连锁反应下的风险隐患。内部风险问题完全由于其内部架构而产生，是金融控股集团在提高本身的管理效率、减少管理成本等的一种双刃剑反应；也是当下金融环境不成熟情况下，金融控股公司应对内部财务风险、资金高杠杆情况下的应对能力的反应。一般而言，囿于金融控股集团内部复杂的利益主体与业务多元化的情况，风险是难以规避的，但根据当前有关风险防范的理论知识以及实践中地方金融控股集团构架“防火墙”制度的具体情况来看，我们仍然可以对症下药，对内在风险进行详实分析，然后选择构架一套符合金融控股集团自身架构的防火墙，从而加强内部监管与风险控制。

1.金融控股集团的内部风险

（1）风险传递：在金融控股集团内部之间存在多种子公司，各个子公司之间均存在一定的经济关联性，在整个集团公司的资金守恒情况下，各个子公司之间的资金变化会导致整个平衡状态被打破，一旦引发某一环节的风险问题，极容易产所连锁反应，在金融控股集团内部相互转移，这就叫做风险传递。一般在金融控股集团里，这样的情况更为危险，其在风险传递上往往会表现出“滚雪球”效应，从而引发整个集团内部系统问题，最后导致集团倒闭。风险传递多是因为信息的不对称性、信誉辐射效果、内部关联交易等。信息不对称多是因为没有进行真实合理的信息披露制度，导致投资者的信息劣势，形成了投资错误性；信誉辐射效果与金融控股集团易于建设品牌效益同理可得，一旦投资者对于某个子公司的金融服务不满，则会映射至整个金融集团；内部关联交易则是下文即将简述的，在此不多赘述。一般风险传递的方式多分为两种：（一）、内部传递，即金融控股集团内部子公司之间经营效果影响；（二）、外部传递，即金融控股集团利用其雄厚的资金，在外部金融机构中，进行同日反向交易，从而获得一些不公平利益，导致股市巨大波动，危害投资者。

（2）内部关联交易：关联交易（Connected transaction）即关联方间的交易，在金融控股集团内部的关联交易主要体现在其子公司之间的交易。由于金融控股集团子公司众多，金融服务多元化，出于趋利性的目的，一旦集团内部为了提高谈判效率与节省竞争成本，构成了关联方交易，子公司间经营状态便会相互影响，容易形成风险的累积与传染。甚至会出现，集团内部某一子公司与另一子公司串通利用内幕信息进行操作，损害投资者利益等情况。正是由于金融控股集团内部均为金融类型子公司的特点，导致风险传递相较一般的金融机构较快，通过其大规模经营迅速传染，影响广泛，产生极大的社会负面影响。关联交易通常包括十一大类：购买或销售商品、购买其他资产、提供或接受劳务、担保、提供资金、租赁、代理、研究与开发转移、签订许可协议、代表企业或由企业代表另一方进行债务结算、支付关键管理人薪酬。

（3）资本充足率下的财务高杠杆：一般考量一个金融控股集团的抗风险能力，我们往往会考察其资本充足率，资本充足性是评价金融机构对市场环境的应变能力以及对业务风险的承受能力的重要因素。金融控股集团由于内部子公司众多，可以提高资本的高杠杆率，通过多次资本重复计算，达到资金利用率最大化，然而财务的高杠杆往往也很容易影响到整个集团的金融安全。例如在股市中，高杠杆投资极易造成股市巨大波动，形成股市的暴跌与崩盘；在企业经营中，如果采取高杠杆财务方式扩张企业规模，极易受到经济环境的影响，诱发债务风险，不良资产增加，从而引发融资金融机构风险的连锁反应。

2.金融控股集团内部制度设计

在金融控股集团内部架构下，多元化金融服务行业互相渗透，但正如我们前文所说，其自身体系的不成熟性，亟需我们采取体系构架、制度设计、机构设立等方式从而缓冲消除以上三大内部监管风险。在此笔者提出三种手段从而覆盖金融控股集团的宏观与微观的风险监控：

（1）改革金融控股集团内部财务管理体制。根据金融控股集团自身的集团化战略管理，采取阶梯式财务管理方式，形成以母公司为一级阶梯的财务管理核心系统为主，辐射各个金融子公司内部独立的二级财务系统，孙公司次之，以此例推。完善内部财务监控制度、经济责任制度、财务开支管理制度，形成各个子公司之间的独立的财务系统能够，编制各个公司自身的年度财务收支计划。在母公司处设立总的财务风险监督委员会与财务核算机构：财务风险监督委员会的任命由母公司的股东会进行监督，人員通过民主选举产生，其作用在于协调、监管各个子公司的财务情况，控制财务风险的发生，对子公司进行定期的业绩评价；财务核算机构则偏重于对集团总财务的现金流表、负债表等进行核算、清点，进行集团总评估，并对未来的总长期财务情况进行合理预测。

（2）设立风险管理委员会。此处的风险管理委员会与财务风险监督委员会并非一个机构，严格来说是财务风险监督委员会隶属于风险管理委员会。风险管理委员会通过对金融业中的高风险业务进行监控，对各个子公司之间风险传递进行系统性地评估、防范，协调各个子公司之间的风险防范工作，同时推动金融控股集团内部子公司进行科学合理的业务整合，减少业务冗杂所带来的负面影响。总的来说风险管理委员会就是起到一个宏观上协调、指导的工作。

（3）构建内部“防火墙”制度。在之前笔者就有简述过，由于集团公司金融服务的多元化下下，会形成诸多服务不同下带来的利益冲突以及风险传递等。“防火墙”制度在欧美国家已经有先例存在，并且按照运行机制可以分为法人防火墙与一般防火墙。法人防火墙指利用法人有限责任设立独立法人，从事各个不同的金融业务，从而隔离风险的方式；一般防火墙则是通过不同业务、机构、人力、资金等方面进行限制性规定，从而隔绝风险。而根据当前我国金融控股集团的发展模式与治理结构的再造理论而言，笔者建议采取一般防火墙，即通过构建“防火墙”制度一方面可以对各个不同金融服务业的业务进行有效限制，避免关联交易带来的风险传递，另一方面是对资金在集团内部的流通进行有效地监控跟踪。“防火墙”制度的运作方式，则是通过从金融服务业务、资金管理、业务人员（包括股东、管理人员等）三个方面进行限制，设立屏障，从而从业务、资金、人员三个方面防止风险相互传染。

（二）金融控股集团的外部监管必要性与制度设计

金融控股集团的外部监管风险：金融控股集团的外部监管风险是指，在当今我国金融业发展模式逐步进入综合经营的过程中，分业监管体制已无法适应现状所造成的监管错位的颇多弊端的情况下出现的诸多难以测评与估量的风险。正因为该风险多是由于外部监管体制的错位所带来的后续影响，故称之为外部监管风险。在讨论剖析如何构建现阶段的金融业监管体制前，首先要了解我国当前监管现状的一些固化问题，再对比当今世界上的主流监管模式，从而进行优劣势比较、综合比较，从而建立具有我国现阶段特有的监管体制。

1.当前世界主流监管模式

金融监管体制是指对金融监管活动中对权利义务的划分与组织形式建立。当今金融监管体制分为两种基本类型：机构监管与功能监管。机构监管是指依据金融机构对象的不同而划分监管机关，其主要表现为分业经营，即当下中国的监管形式，银行由银监会进行监管，证券机构由证监会进行监管，保险公司由保监会进行监管；而功能监管则顾名思义为依据金融机构的功能以及金融产品的特性而划分的监管机关，即一个系列功能相似的金融服务产品由一个监管机关进行监督管理。而随着金融业不断地发展，逐渐出现了伞状监管、统合监管与双峰监管。

伞状监管是机构监管与功能监管两者结合形成的监管体制，是金融控股集团下根据各个子公司的不同业务分别接受不同行业监管的监督与管理的体制。其特点在于将机构监管的协同效应、监管成本低廉等优点与功能监管的标准统一、避免监管漏洞与错位的优点相结合，其制度涉及最早经由美国《金融服务现代化法》确立，其的确在一定程度上那个有利于监管的专业化、标准化与高效率化，但同时由于伞状监管内部过于繁杂的组织结构以及功能监管与机构监管的协调难度使得伞状监管变得冗杂、盲目。

在金融业不断发展后，金融机构之间服务交错的情况越来越多，为了适应金融混业经营体系的不断成熟，出现了新的监管体制——统一监管体制，该体制的制度设计率先是由英国正式确立。英国金融监管体制率先成立金融服务监管局，集银监会、保监会、证监会三个机构职能于一身，通过任命金融业内的专业管理人员担任監管职责。综合监管机构的独立性与公正性不言而喻，监管成本相较于分业监管低，高效率地利用人才与技术资源；同时监管责任的分配更为合理，具有目的性，可操作性强，有效防止了监管错位中的遗漏情况。

双峰监管（twin peaks）体制同样也是一种具有目标性的监管体制，双峰监管顾名思义即分立两个机构进行不同目标的服务监管。其一是进行金融体系的风险安全进行监管，同时也保证金融机构的稳固性；其二是对技能机构的业务进行微型监管，从而保障金融业投资者的利益。澳大利亚做欸双峰监管体制的代表国家，其在二十世纪九十年代末从两个目标出发——稳固系统与保护投资者，设立了审慎监管局（APRA）以及证券与投资委员会（ASIC）对系统稳固性与投资者权益进行监管与保护。双峰监管体制是以金融监管的两大目的进行体制设计，其兼顾宏观体系稳定性与投资者目的的功能，降低了协调的成本与难度，从宏观体系与微观入手，避免了监管的真空，同时也保留了各个机构之间功能的独立性，有利于解决监管目标之间的争议，但相较于统一监管体制仍然存在一些难以把控的灰色地带未能进行有效监管。

2.我国金融业外部监管现状与问题

我国的金融监管体制是自改革开放后，金融业不断发展后形成的，即由1994年7月生效的《商业银行法》和1999年7月生效的《证券法》确立了我国实行银行、证券、保险三业分业经营、分业管理的金融体制。分业经营适合我国金融业起步阶段的金融组织的发展，但在分业经营所带来的单一投资化金融服务逐渐固化后，混业经营的多元化投资、风险分散的优点更经营者提倡。自1999年《证券公司进入银行间同业市场管理规定》与《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》等政策措施的实行，标志着我国金融业逐步迈向混业经营的道路，金融业的综合化、金融服务产品的多元化使得金融公司的规模逐渐扩大，涌现出了许多金融控股集团，如光大、平安等金融控股集团。正是综合化的不断加进，跨业、混业经营逐步占据主导，而分业经营体制的监管方式逐渐显露弊端，易造成以下风险：

（1）机构监管下的金融市场分割：正是由于我国实行的以银监会、保监会、证监会为监管机构主体的分业监管模式，分业监管逐步形成了在多元化的金融产品发展下的分割情况，对边缘业务进行割裂、推诿，地盘意识明显，金融市场内资源的配置效率低下，协同能力差，没有进行对边缘“灰色金融业务”进行合理定义与法理定位，辐射效应下便也影响了金融控股集团的金融多元化发展前景，宏观上不利于金融业的发展。同时跨业经营下的监管推诿极易引发行政诉讼，造成行政与司法资源的浪费。

（2）地盘分割下的规避风险效应：正如第一点所说，正是由于地盘意识明显的情况下，各个监管机构目标明确于所对应的业务范围，为了避免金融行业的风险堆积，难以分配责任风险的情况下，抑制民间资本进入金融行业，减少了金融行业的融资力量，减少资金来源，使投资市场丧失信心，减少金融业内的资金流动性，形成了雪球效应。

（3）跨业经营下的监管错位：正是由于金融服务行业的跨业经营下，分业监管难以进行协调，在监管过程中极易出现监管遗漏、监管错位等情况，而金融跨业情况多发于金融控股集团这类规模较大、资金联系密切的子公司集合，一旦风险爆发，金融风险随着资金链的传递，不仅影响投资者的权益，也动摇了金融系统的稳固性。

3.外部监管体制的变革与创新

总而言之，面临当下跨业经营的强大监管需求的，我国亟需建立一套适应当下的过渡期的监管体制进行统合监管，但根据我国的金融行业发展速度而言，并不能完全向美国、英国、日本和澳大利亚等上述国家的监管体制盲目学习，通过完全改变金融监管体制的方式，强行过渡到混业经营的发展阶段，双峰监管、统合监管与伞状监管都是基于各国的金融监管体系的基础上实行，我们可以从双峰监管体制中学习到监管的两个入手角度，从伞状监管中学习我国监管体系的组织架构如何设计，从统合监管中学习未来宏观监管发展的一个大致趋向。为了合理地选择监管体制，从宏观上来讲，需要再度考虑我国的具体国情，我国仍然处于一个以分业经营为主，混业经营不断发展的一个大背景下，在体制改革下应当按部就班，不断提高监管水平，稳固监管体系。笔者建议外部监管方式，可以参考内部监管方式，从监管错位、协调能力差、推诿情况多的弊端入手，建立一个具有“协调”功能的监管机构——金融风险监管委员会，该金融风险监管委员会的性质与经济法中的反垄断委员会功能相似，具有协调、组织、指导的作用，以该组织机构为牵头协调机构，下设银监会、保监会、证监会。三会仍然履行分业监管的功能，有关边缘金融业务，难以进行立法定义的，以功能监管为原则，可以将其提交给金融风险监管委员会进行裁决。聘请金融业的专业管理人员，进行对资本充足性、风险传递等数据的计算，划分市面上金融控股集团的监管等级，从而按等级序列，由金融风险监管委员会对其进行单独监管。通过这样的方式可以有效地减少因为协同问题影响的投资效率，同时减少了监管推诿情况，避免了监管缺位下的遗漏现象。不仅如此，缓慢推进体制改革的方式，可以有效地提高监管水平，对监管权限进行明确划分，合理利用监管方面的人力、物力资源。

四、结语

在混业经营成为一种主流趋势的大背景下，金融控股集团作为金融业中混业经营的表现形式，对金融体系的整体发展都有着重大影响，为了引导金融控股集团良性发展，适当规避由于规模经营与多元化服务跨业经营下的一些风险影响，减少资金链的风险传递危害，从金融控股集团的内部与外部共同进行风险防范与监管设计，从而审慎金融系统的稳固程度，同时也保障了投资者的权益，推进我国金融行业的发展，从宏观上带动整个金融体系的多元化、统合度地成长。但同时改革金融监管体制也需要汲取不同监管体制的优劣，在推出监管体制的改革中，进行缓慢地变革更新，将新兴设立的监管机构不断纳入金融业系统中，促进两者互相成熟发展，而笔者此处提出的方式也是就当下金融体系的一个内外部设计建议，在未来的日子里，金融行业如何地发展，还存在许多瞬息万变的情形，如何推进地方金融集团的带头作用发展民间资本，仍然是我们未来所需要考虑的。

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