基于全过程控制的旅游安全管理研究

摘要：指出了目前旅游安全管理手段主要是把注意力集中在安全事故救援和应急处理等末端治理上，虽能在一定时期或在局部地区起到一定积极作用，但很难从根本上解决旅游安全问题。引入安全理论及系统理论，提出了将旅游安全整体预防控制理念和本质安全设计理念持续运用到安全管理的全过程中，采取从旅游安全规划、旅游安全立法以及旅游安全设施“三同时”制度的源头管理开始，再到旅游安全标准化实施、旅游安全执法队伍建设、规范旅游安全警示标识标牌、建立旅游安全管理全员教育培训制度和强化旅游安全主体责任的过程管理，最后到应急响应、应急救援和基地建设的末端管理的全过程管理方法，旨在从全过程控制角度来消除和减少旅游安全事故。

关键词：旅游安全；全过程控制；三同时制度；安全资格准入；应急救援

中图分类号：F592.1

文献标识码：A文章编号：16749944（2017）8012704

1引言

随着旅游业的快速發展，各种旅游新业态的不断出现，旅游安全问题也越来越突出。近年来，频发的旅游安全事故尤其是重特大旅游安全事故已成为旅游业健康发展的掣肘，严重影响着旅游地形象，也阻碍着旅游业的健康发展，与国家倡导健康可持续发展的要求不符合。

联合国将2017年定义为可持续旅游发展国际年，未来将提高旅游业在经济、社会以及环境三大支柱方面的贡献度，同时也提高对被经常低估或者是忽视的部分的深入认识[1]。在产业经济发展优于安全生产的意识下，旅游安全有效管理是经常被低估或者是忽视的部分。加强旅游安全有效管理以及充分研究，是旅游业可持续发展的重要手段和保障。

目前国内旅游安全研究是以华侨大学郑向敏教授系列专著与教材为代表。他将旅游安全学的研究体系分为旅游安全现象研究、旅游安全理论研究与旅游安全管理研究三大系统[2]。国内其他学者从各自研究的领域对旅游安全问题进行了多方位的研究。张西林[3]对旅游安全事故成因机制进行了探讨，赵怀琼等[4]对旅游安全风险系统的构建进行了研究，陆燕春[5]对旅游安全风险管理与对策进行了分析论证，谢朝武[6]对我国旅游安全预警体系以及张进福[7]对旅游安全救援系统的构建进行了较为详细的研究，罗振军等[8]对旅游景区安全容量与事故风险进行了评价。

上述研究大都集中在对旅游安全理论的研究，旨在建立旅游安全学科体系。对于旅游安全过程管理研究主要又集中在对末端的管理和控制上，如应急预案以及救援系统和基地的建立，旅游安全事故的应对及处理程序等。末端治理把注意力主要集中在已经发生的安全事故救援和应急处理上，总是处于一种被动的、消极的管理局面。旅游安全末端治理治标而不治本，很难从根本上解决旅游安全问题。引入安全科学理论及系统理论，从全过程控制角度出发，将旅游安全整体预防控制理念持续运用到安全管理过程中，将是一种从被动反应到主动行动的转变。目前还很少有学者从全过程控制角度对旅游安全管理进行研究。

2旅游安全全过程管理与控制

旅游安全全过程管理和控制，即从旅游安全规划、旅游安全立法以及旅游安全设施“三同时”制度的安全管理源头开始，再到旅游安全标准化建设、建立旅游安全管理资格准入制度和强化旅游安全主体责任的过程管理，最后到应急响应、应急救援和基地建设的末端管理的全过程管理和控制。

2.1旅游安全源头管理与控制

2.1.1增加“旅游安全规划专章”

在旅游规划编制中增加旅游安全规划专章。旅游安全规划专章需要对旅游发展过程中可能会出现的风险源、致险因子、不安全因素或者是安全事故隐患进行分析，并要求提出一些有针对性的措施。目前旅游安全规划编制总是滞后于旅游发展和开发规划以及经济发展规划，甚至没有。制定和落实旅游安全规划专章应该在不同层面的规划中实施。

（1）政府层面的旅游安全规划专章。政府及其相关部门要把旅游安全管理纳入到当地旅游经济社会发展的总体规划布局中，在制定国家、地区旅游发展规划时，要同步明确旅游安全管理目标和旅游安全管理专项规划。

（2）旅游企业层面的旅游安全规划专章。一是旅游企业的旅游开发项目需要增加旅游安全规划专章，并需要通过规划评审；二是旅游企业要把旅游安全管理各项要求落实在旅游企业发展和日常工作之中，在制定企业旅游发展规划和年度旅游经营计划中要突出安全管理，确保旅游安全投入和各项旅游安全管理措施到位。同时旅游企业旅游安全规划专章应当与地方政府及其相关部门旅游安全规划做好衔接。

2.1.2制定《旅游安全法》

目前针对旅游安全管理规范的相关法律法规主要有《旅游安全管理暂行办法》（1990年3月实施）和《旅游安全管理暂行办法实施细则》（1994年3月实施）。两部法规都制订于20世纪90年代。新《旅游法》已于2013年10月1日起出台并施行；作为指导两部法规制定的《安全生产法》也已经过多轮修订，并于2014年12月1日正式实施，而上述两部法规还没有做过任何修订。

以上两部法规已不太适合现今旅游安全管理的要求。究其原因：第一，目前旅游业发展的背景、规模、地位、业态新类型和战略要求等都与当时立法背景有了很大的区别和不同。第二，两部法规立法时间久、层次低、权威性不够；旅游行政管理部门作为旅游安全管理机构，主体地位不独立，不能协调各个环节的法律关系[9]。因此，适时修订以上两部法规极为必要。

国家旅游局在2014年1月颁布实施了《旅行社安全规范》（LB/ T 028—201/），这是针对旅游行业部门的一个安全强制性规范，是一个很大进步和重要信号。在旅游安全立法方面，还需要根据旅游行业特殊性，制定一部用来规范旅游安全的专门法律《旅游安全法》，进一步从安全角度规范旅游各个环节，确定旅游服务标准，并建立赔偿制度，以提高旅游安全法规可操作性。

2.1.3实施旅游安全防护设施“三同时制度”

在旅游项目建设过程中，用于保障旅游安全的防護设施应该与整个旅游建设项目同时设计、同时施工并同时投入使用。旅游安全防护设施主要包括安全及卫生设施、个体防护设施和旅游安全管理辅助设施。

“三同时制度”是一种事前保障措施，也是一种本质安全措施。其实施可以有效的避免“先建设，后防护”或者是“出问题、再弥补”的被动局面。“三同时制度”从源头上可以减少各类旅游建设项目可能造成旅游伤亡事故，消除危险源和致险因子，防止事故发生，避免因安全问题引起后续建设或采取弥补措施造成不必要的投入。“三同时制度”和旅游建设项目结合起来实施可使旅游项目做到更合理，最大限度地消除和减少潜在的危害，真正作到防患于未然。

2.2旅游安全过程管理与控制

2.2.1加强旅游安全标准化建设

目前我国旅游标准化建设也刚刚起步，虽然在旅游的“食住行游购娱”6个要素环节上都有相应的各自行业标准化制度出台，但是在旅游行业综合的安全标准化建设上，却远远落后于旅游业的快速发展[10]。

（1）完善旅游行业安全标准。随着旅游业的快速发展，尤其是旅游新业态的不断出现，如低空飞行、邮轮游、乡村旅游、休闲度假旅游、养生保健旅游等，都缺乏基本的行业发展和安全标准化建设，同时对传统的旅游景区、旅游设施、旅游服务、旅游产品等方面也都要求有统一的安全技术标准，应当组织制定安全标准规范。

（2）规范旅游行政管理部门安全标准。旅游行政管理部门应当建立健全安全标准化工作机制，并将旅游安全标准化工作纳入到旅游业中长期发展规划之中；指导行政区内的旅游企业和相关经营单位建立旅游标准化工作机构，开展旅游安全标准化工作；加大执法力度，进行专项的旅游安全标准化检查。

（3）加强旅游经营企业安全标准实施。旅游经营企业和相关经营单位应当开展以旅游岗位达标、旅游企业达标和管理达标为内容的旅游安全标准化建设，以保证旅游项目安全健康的开展。

2.2.2严格旅游企业安全主体责任

明确安全责任主体是落实安全职责和义务，提高安全管理水平，进行安全责任追究的关键。

（1）旅游企业和相关旅游经营单位的主要负责人是旅游安全管理责任主体。责任主体在旅游安全管理各个环节应当依法履行其义务和职责，落实法律法规规定的各项措施和义务。

（2）严格落实旅游安全管理目标考核。对各旅游企业和相关旅游经营单位完成年度旅游安全管理以及旅游安全事故控制指标状况进行严格考核，统筹整合、科学设定旅游安全管理考核指标，加大旅游安全管理在社会治安综合治理、精神文明建设等考核中的权重。并建立激励和约束机制，以提高责任主体对安全管理的重视程度。

（3）完善旅游安全管理责任制度。责任制度具体包括主要负责人、管理人员以及工作人员等各类不同层面上的旅游安全管理职责和义务。

2.2.3实施旅游安全全员教育培训制度

由于旅游行业具有产业链长、覆盖面广、涉及领域众多等特殊性，因此就需要加大旅游安全管理人才的专门培养，建立旅游安全全员教育培训制度。

（1）实行旅游安全培训考核制度。按照《安全生产法》的规定，要求旅游企业根据企业规模大小在其内部设立相应的旅游安全管理机构，配备专职或者是兼职的旅游安全管理人员。对旅游企业主要负责人、安全管理人员通过培训，掌握旅游安全管理的相关法律法规，掌握旅游安全管理基本知识和技术，掌握旅游重大风险源管理、重大旅游事故防范、应急管理和救援组织等知识，使之具备与所从事的旅游安全管理活动相适应的安全知识和管理能力，考核合格，持证上岗。旅游企业涉及到特种作业的，如索道营运和维修人员、娱乐设施的操作人员等特种作业人员一律严格考核，按国家有关规定持特种作业职业资格证书上岗。以此加大对旅游安全管理人才的专门培养。

（2）建立旅游安全全员教育培训制度。旅游企业要把安全教育、职工培训制度化、经常化，培养职工的安全意识，普及安全常识，提高安全技能；对新招聘的职工，要严格依照劳动合同法与职工签订劳动合同，并经过企业和岗位的二级旅游安全培训和教育，使之掌握基本的旅游安全管理知识、规章制度、安全纪律和岗位技能。

2.2.4建立旅游安全综合执法机制

旅游是由多个行业、多个部门组合起来的一个综合性的产业，遇见的安全问题的类型也是不一样的，如与旅游景区活动直接有关的安全问题包括：交通、消防、治安、地质、食品卫生、建筑物、设备以及生物威胁等。旅游安全管理需要采取联合综合执法的机制。旅游安全综合执法的总体目标是以确保区域旅游安全有序运营和游客安全愉悦体验为核心，通过创新旅游安全管理模式，整合执法资源，强化前伸管理，建立一个统筹协调、规范统一的旅游安全综合执法机制；同时通过健全机制、强化管理，打造一支安全执法水平高、综合能力强的旅游安全综合执法队伍。

2.2.5强化旅游安全标识标牌设立

旅游安全标识标牌系统实质上就是旅游公共服务系统的一个非常重要的子系统，在区域存在重大安全隐患的位置，如威崖、泥石流沟谷等自然灾害易发多发的地区设置明显的标识标牌，提示游客应注意周围的动植物、溪涧、沟坎、悬崖落石等可能对其造成伤害；一些危险的旅游项目如漂流、户外运动、攀岩等，也应有适宜从事人群和禁忌事项的提示；在一些公共场合和娱乐场所，提示安全通道和风险告知等，强化旅游安全标识标牌的设立，公布应急电话，从而使游客能够顺利完成旅游活动并且达到预期目的。

2.3旅游安全末端管理与控制

2.3.1加强应急响应及应急能力建设

旅游应急响应和应急管理能力是衡量旅游行政职能部门和旅游企业应急水平的重要指标。从自然灾害和旅游事故监测与预警能力、应急反应和处置能力、到自然灾害和旅游事故救援能力、资源保障能力[11]等方面，加强旅游响应及应急能力建设，可以有效减少自然灾害和旅游事故对旅游地经济、资源、游客生命安全的威胁程度，从而保证旅游业可持续发展。

2.3.2加强应急預案制定、演练及教育培训

应急预案的制定、演练和教育培训是全面提高应急响应能力的关键。地方各级旅游行政管理部门应当把旅游相关企业旅游安全事故应急预案的管理作为执法检查的主要内容之一，并每年组织一次应急预案编制和实施情况的专项执法检查，重点监督检查应急预案编制、培训、演练和修订等情况。旅游企业应针对该企业存在的主要安全隐患和风险因子，制定符合企业安全要求的应急预案；有的企业还应制定针对重大风险和安全事故的现场处理方案。加强应急预案的职工教育培训，并适时开展实战演练，不断修订和完善应急预案。

2.3.3加强应急救援基地保障建设

先进和高效的应急救援中心或基地保障建设能最大限度地减少旅游安全事故造成的损失，体现政府“以人为本”的安全理念，是旅游安全末端管理重要的一环。旅游安全应急救援中心或者基地建设应严格按照安全处置和管理要求配备相应的应急物资、装备及专业人员，建立使用状况档案，定期对设备进行检测和维护，并使其处于良好运行状态。

3结语

安全实践证明：安全预防优于末端治理。全过程控制体现的是整体预防为主的思想，是将安全整体预防的理念持续运用到生产过程中，是一种从被动反应到主动行动的转变，是一种新的安全管理理念。全过程控制要求在源头管理上，旅游安全规划、安全立法和实现旅游安全设施“三同时”制度要不断完善，不失“全面”；在过程管理上，旅游安全标准化、旅游安全管理资格准入制度和强化旅游安全主体责任要执行到位，不失“严格”；在末端管理上，应急响应、应急救援和基地建设，要及时高效，不失“快速”。

通过不断加强管理和技术进步，提高效率，将旅游安全事故隐患消除在管理过程之中，实现“预防为主”。全过程控制将旅游安全管理各个环节形成一个有机整体，有利于实现管理的科学化、规范化和系统化，目的在于提高旅游安全管理水平，便于企业开展安全管理。推动旅游安全全过程控制，以期能够为旅游业安全健康可持续发展提供更加可靠的安全支撑和保障。

参考文献：

[1]

中国旅游报网.联合国将2017年定为国际可持续旅游发展年[EB/OL]. [2015-12-25] . http：//www.ctnews.com.cn/zglyb/html/2015-12/25/content_119898.htm？div=0.

[2]刘耀龙，张华明，薛晔，等.近30年来我国旅游安全问题研究综述[J].防灾科技学院学报，2013，15（2）：73～77.

[3]张西林.旅游安全事故成因机制初探[J].经济地理，2003，23（4）：542～546.

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[5]陆燕春.旅游安全风险管理与对策研究[J].广西民族大学学报（哲学社会科学版），2008，30（4）：135-38.

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[11]孙滢悦，张立峰，陈鹏.基于风险的旅游地灾害应急能力综合评价模型研究[J].广东农业科学，2012（1）：220～222.