《肉制品生产许可审查细则》制（修）订对行业提升是个好时机

毕玉安

为进一步提升我国食品生产管理水平，保障食品安全，促进食品产业技术进步，受国家食品药品监督管理总局委托，由中国肉类食品综合研究中心牵头开展的《肉制品生产许可审查细则》（以下简称《细则》）制（修）订工作已近尾声。《细则》的制（修）订对于保障肉类食品安全，维护企业合法权益，推动产业健康发展具有重要作用。在此，浅谈一下有关食品生产许可审查制度的历史与现状，以及《细则》在制（修）订中应当关注的问题及坚持的原则。希望通过《细则》的制（修）订，为肉制品生产许可提供技术支持，把好食品安全第一道关，保证肉制品质量安全。

一、食品生产许可制度的历史及现状

食品生产许可制度已经实行了很多年。2002年开始对食品实行市场准入制，2007年提出食品生产许可覆盖所有食品生产企业，到了今天，经过近二十年的发展，这项制度日臻完善。2009版食品安全法中规定，国家对食品生产实行许可制度。2015年新修订的《食品安全法》中再次明确国家对食品生产经营实施许可制度，取得食品生产经营许可证，企业才能从事食品生产经营活动。

在食品生产许可制度的具体实施中，对企业进行审查的技术文件主要为食品生产许可审查通则和各类食品的审查细则。目前，食品生产许可审查细则有66项，数量相当大，肉制品是其中一类。对肉制品的生产许可，过去中国肉类食品综合研究中心以及北京食品科学研究院做了大量的工作，十几年来一直协助总局跟进这项细则的实施。发现问题及时反馈意见，提出完善细则的措施。应该讲，肉制品生产许可制度的实施得益于中国肉制品综合研究中心和北京食品科学研究院的大力支持。但当时制定的细则，编的教材摞起来可能有一尺厚，太多、太细。如果只是肉制品企业，只要读懂肉制品相关的一本教材就行了，但是作为监管人员，要对所有的细则都熟悉，这就需要很高的专业素质。

近年来，随着国务院行政审批制度改革不断深化，食品生产许可制度改革持续推进，许可审批权下放，由一开始的总局审核，后来下放到省级审查、发证，现在又下放到市、县级发证。全国3000个县，一个县念一个经，这66个细则就被念得五花八门。现在的细则问题很多，实施的阻力也很大。就拿这个细则、通则和许可办法本身来说，2015年，总局发布了《食品生产管理办法》，规定了食品生产许可的管理，也明确了许可制度的审批权限，比如特殊医学用途配方食品、保健食品、婴幼儿配方乳粉，由省级食品药品监管部门发放食品生产许可证。高风险的食品，省级有一部分也可以发放许可证。一些低风险食品，许可审查、发证权下放到了市、县级食品药品监管部门，明确了分工，也明确了许可条件和基本的发证程序。

二、制（修）订《肉制品许可审查细则》应当重点关注的问题

2016年，总局制定发布了《食品生产许可审查通则》（以下简称《通则》），《通则》对法律和许可管理办法规定的许可条件，作了进一步的细化，包括企业的环境条件、设备设施、工艺流程等，提出了厂房、卫生条件等的要求，它基本上是按照法律法规、标准、食品加工规范规定的一些最基本的要求。现在来看，过去的细则，与当前食品安全法、《食品生产许可管理办法》、《通则》的要求还有很大差距。

一是现有的细则与现行《食品生产许可管理办法》和《食品生产许可审查通则》不一致的问题。现有的细则中还规定了发证检验，但是发证检验制度在法律里已经没有了，在法规中也改了。《食品生产许可管理办法》和《通则》规定，对企业能不能连续生产合格产品，不是通过发证检验考量，而是要求企业提供试制产品的检验合格报告，然后由核查人员审查这个报告是否真实。这项规定变了，但现有细则还是原来的规定。对现有的细则要改革，细则应当与许可管理办法对应起来，与《通则》对应起来，要增加通则要求细则必须写明的有关内容。

二是现有的66个细则名称不统一的问题。例如食品添加剂的审查技术规范名称为食品添加剂审查通则，保健食品审查技术规范名称为审查通则等。在修订细则的时候要规范一下，只有一个《通则》管全部审查的基本内容，对各类食品审查的专业技术内容和补充技术要求等内容才叫细则。

三是现有各类细则编排标准不统一的问题。现有各类细则，有的是按照标准制定的模板来制定的，如1.1，1.1.1等，比较乱，所以在制订细则的时候也应考虑编排标准，采用食品生产许可专业技术委员会管理办公室制订的规范模版，其模板基本是按照制定法律法規的模式制定，第一条，第二条，内容较为规范。

四是现有的细则类别繁多、不够统一的问题。按照《食品生产许可管理办法》的规定，目前食品分类有32大类，包括了保健食品，把过去的食品类别划分，略微作了调整。今后的细则的制定，宜统一，不宜多，对一类产品考虑制订一个审查细则。比如，粮食加工品、肉制品加工品、酒类等，要按照这个大类来制订细则。如酒类这么多项，研究制定细则的时候可以分章节规定，白酒、红酒、啤酒、黄酒，再加果露酒，还有其他酒，可以将不能融到一起的内容分章节规定，但要搞成一个大细则。对于肉制品的生产许可，可以搞一个细则，规范一下，技术上要稍微粗一点，但要求一定要严格。

目前细则制定进度还是有些慢，总局2013年成立，到今天为止，发布的许可审查细则只有两个：一个是2013年10月发布的《企业生产婴幼儿配方乳粉许可条件审查细则》（2013版）；另一个是2017年初发布的《婴幼儿辅助食品生产许可审查细则》（2017版）；还有饮料许可审查细则在网上征求意见，进度相对缓慢，因此，对细则的制修订还需要加快进度。

三、制（修）订细则要坚持的几个原则

食品生产许可审查细则是实施食品生产许可审查的重要技术文件。在细则的制定过程中，要紧密结合食品生产许可改革实际，紧密结合食品生产许可管理办法、食品生产许可审查通则要求，确保细则满足食品生产许可审查需要。

一是细则制定要紧密结合食品生产许可改革实际。近三年来，我们按照国务院简政放权、放管结合、加强监管的要求，改革了过去的食品生产许可制度，我们把它概括为“五取消四调整四加强”。“五取消”取消了与许可制度无关的内容。审查的时候，法律规定的条件是最基本的条件，在法律规定以外不能再附加别的条件。这次许可制度改革力度很大，过去许可审查的时限是60个工作日，每周五个工作日，需要三个月，现在明确是20个工作日，一个月内必须要完成审查工作。要求做到“一企一证”，如一家企业又生产肉制品，又生产蛋制品，过去的规定，需要企业取得2张许可证，现在不一样了，只有一张许可证，所以叫“一企一证”。还有许可证编号，过去叫QS，QS最早是指质量安全，后来又叫企业生产许可，现在把名称改了，生产许可，用“SC”，“生产”汉语拼音的前两个字母。这些许可制度改革的内容都要在细则中体现出。

二是细则制定要充分发挥两个技术支撑的作用。一个是食品生产许可专业技术委员会，另一个是行业协会。最近总局成立了食品生产许可专业技术委员会，今后还要成立几类相应产品的分委员会。希望中国肉制品综合研究中心作为一个牵头单位，把肉制品细则做好，做好相应的技术支撑，发挥相应的作用。

在制订细则的过程中，我们一直在考虑行业协会在许可制度审查中可以发挥的作用。如，制订饮料审查细则，总局已经发了征求意见稿，饮料协会在这里要发挥什么作用？当然作用很大，但是牵头单位不是饮料协会，因为我们想请更多的技术机构做好技术支撑，但是行业协会的意见也要听。那么，从行业协会的角度，也请给我们做好相应的技术支撑工作。最近国家卫计委修改关于茶叶的标准，取消了稀土这项指标，行业协会和总局在其中发挥了很大的作用，提供了技术支撑。肉制品是否也存在同样的问题？比如， 前一段所传的“拼接肉”、胶水牛羊肉片，北京食品科学研究院王守伟院长在北京电视台向公众作了澄清，消费者就理解了。所以在这方面，要发挥专家的作用，发挥专业技术委员会的作用，发挥行业技术支撑的作用。

三是在制订细则的时候，要实现三个连接。其一，要与企业连接，要充分听取企业的意见建议；其二，要与外部环境连接，主要是考虑在国内外的影响；其三要与消费者和消费者协会连接，让消费者放心。

肉制品生产和乳制品生产有很多相似的地方。我们现有的乳制品使用添加剂的数量并不少。这两年肉制品没出大问题，是因为我们前期做了大量的工作，也因为我们的生产监管很到位，并且我们在管控舆情方面也做了不少工作。怎样把肉制品审查细则做得更好，既吸收肉制品生产比较新的生产工艺写入细则，又排除生鲜肉品等食用农产品不纳入细则。类似这些问题，都应该一并考虑。肉制品审查细则的修订，对肉制品行业是个提升的好时机。当然，细则也为我们今后的监管提供技术支撑。希望在座各位认真研讨这个细则的修订，为下一步更有效的实施打下一个良好的基础。

（作者系国家食品药品监督管理总局食品安全监管一司巡视员）