我国水资源管理体制的完善

摘 要：水是人类和一切生物赖以生存和发展的最基本的环境要素和自然资源之一。在我国水资源相对缺乏、水污染日益加重的情况下，本文在界定相关概念的前提上，通过分析我国水资源管理体制的现状和不足，提出构建我国以流域为主的水资源管理体制的完善对策。期望通过本文的探讨为我国水资源管理体制的完善提供有益参考，并为探索解决我国水资源危机的有效途径有所助益。

关键词：管理体制；流域管理；完善对策

一、我国水资源管理体制现状

自20世纪80年代后，我国政府开始了依法治水、依法管水的努力，开始了水资源立法的尝试。迄今为止，全国人大先后通过了《中华人民共和国环境保护法》（1989年通过，2014年最新修订）、《中华人民共和国水法》（2002年）、《中华人民共和国水土保持法》（1991年通过，2010年最新修订）、《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订）、《中华人民共和国防洪法》（1997年通过）等。中国水资源法律制度正在逐步建立并形成体系，尤其是新《水法》关于流域管理制度的确立，是历史的进步，标志着我国水资源管理注重流域与行政区域紧密结合进入一个新时期，这无疑是我国水资源管理体制的一次重大变革。

2002年新修订的《水法》是调整水行政主体在行使水行政管理职权过程中产生的法律关系的法律规范和原则的总和。新修订的《水法》第十二条和第十三条规定了我国水资源的管理体制。第十二条规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。

国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。

二、现行水资源管理体制存在的问题

1.流域管理与行政区域管理关系存在突出问题

流域机构与地方政府水行政主管部门的职责权限分工不明晰，分析新《水法》的规定，流域机构与地方政府水行政主管部门的职责权限分工不明晰但纵观现实情况，在水资源管理中主要是以地方水行政主管部门为主，这样又如何实现水资源流域管理与区域管理相结合的体制，致使流域机构名存实亡。

2.流域机构的性质定位的问题

就笔者个人的看法，新《水法》虽明晰了流域管理机构的法律地位，但就其究竟在水资源管理中处于怎样的地位，扮演怎样的角色，现行实际也就是仅粗略地列举出七大流域机构而已，对于其在实践中的性质却无从考量。这将有待于法律工作者未来的完善与探索。

3.我国流域管理立法滞后

现今我国对流域管理的规定都是散见于《水法》、《防洪法》等法律法规中。至今还没有一套完整系统的流域管理法，未能从体制上保障水资源的优化配置。这部法律主要应该包含什么内容？笔者认为应该建立一部专门流域管理的法律来配套《水法》的实施，并且这部法内容至少应该包含流域管理的原则、流域管理的基本制度、流域管理的范围以及与地方行政管理的协调机制。再者，我国《水法》将流域分为三类，一类是国家确定的重要江河，湖泊的流域；二类流域是跨省、自治区、直辖市的其他江、河、湖、泊的流域；三类流域是其他江河、湖泊的流域。《水法》明确规定在一类流域上设立流域管理机构，二三类未明确规定，是否也应建立流域机构？这在法律中也存在空白。

三、构建我国流域为主的水资源管理体制的设想

（一）流域管理组织机构框架的设立

一个权责明确、权威统一、运转协调、管理高效的组织机构是實施流域管理的前提。我国已按照七大流域设立了流域管理机构，有长江水利委员会、黄河水利委员会、海河水利委员会、淮河水利委员会、珠江水利委员会、松辽水利委员会、太湖流域管理局。七大江河湖泊的流域机构按照法律、行政法规的规定和水利部的授权在所管辖的范围内对水资源进行管理与监督。

（二）正确划分流域管理与区域管理的职权问题

流域与区域同为一个空间区域，但具有不同的功能属性，二者不仅是一个机构松散的共同体，同时也是一个相互关联、相互影响的统一体。因此要正确划分流域管理与行政区域管理的职权。行政区域管理必须服从流域统一管理，局部服从整体，接受宏观指导，积极发挥区域行政管理作用，配合流域机构做好具体的管理工作；同时，流域管理又必须以行政区域管理为基础和依托，充分考虑和兼顾区域发展要求，优化发展布局，妥善处理上中下游等的关系，使流域治理、开发与保护的整体部署与区域经济发展战略相协调。

（三）完善流域管理立法

目前，我国还没有一部完全意义上的水资源管理法典，因此我们可以从水资源管理体制为切入点，将各类的水资源管理部门在机构设置、人员配置、权限划分、功能协调等各个方面整齐划一，构建一部综合的水资源管理法。这将适应流域水资源管理体制的要求。为建立流域为主的水资源管理体制提供必要的法律依据，建立以流域水资源管理体制为基准的水资源综合管理法。

在流域管理领域，我国至今还没有一部完整、系统的流域管理法，对流域管理的规定都只是散见于《水法》、《防洪法》等之中。因此，应当以综合生态系统管理理念为指导，制定一部完整的《流域管理法》，改变流域管理缺乏有效法律指导的现状，真正做到流域管理领域的有法可依。

另外笔者认为每个流域都有其自身的自然人文属性，因此要制定不同流域内的特别法，在法律位阶上，《流域管理法》是体现综合生态系统管理理念、可持续发展的综合性法律，对各流域立法具有统筹全局的指导和规范作用，具有基本法的性质；而根据每个流域自身性质制定的适用于特定流域的法规则具有特别法的性质。当二者发生冲突时，依据特别法优于普通法的法理理念，适用特别法。如此一来，就真正对流域管理的法律建设做到整体划一。

四、结语

本文通过对我国现今水资源管理体制的分析提出对我国未来建立以流域为主的水资源管理体制的建议。当然，这种新的流域管理体制的建立也是一项长期的工作，不可能一蹴而就。但不可否认，建立以流域为主的水资源管理体制将是我国法制建设不可回避，不可逆转的局势。笔者期待未来我国水资源管理进入崭新的局面，同时也相信流域管理势必成为我国未来水资源管理的主流。

参考文献：

[1]吕忠梅.长江流域水资源保护立法研究[M].武汉：武汉大学出版社，2006.

[2]俞树毅，柴晓宇.西部内陆河流域管理法律制度研究[M].北京：科学出版社，2012.

[3]陈红卫，陈蓉：完善我国流域水资源管理的对策思考[J].人民长江，2013（6）.

[4]晁根芳，王国永，张希琳.流域管理法律制度研究[M].北京：中国水利水电出版社，2011.

作者简介：

梁欢（1991～ ），女，汉族，陕西省渭南人，现为西北政法大学经济法学院环境与资源保护法学专业2014级研究生。