城镇化背景下中国基层社区灾害风险综合治理研究
——以民政部与亚洲基金会灾害管理合作项目典型社区为例

王玉海 冯瀚钊 孙燕娜

自2002年党的十六大以来，加强和创新社会管理与社区治理成为我国治国理政的重要任务，如何提高新形势下社会管理和社区治理的科学化水平，是关系我国社会主义事业发展全局的一个重大战略性命题。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确将治理体系和治理能力的现代化作为全面深化改革的总目标。2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，强调推进以人为核心的新型城镇化，农村基层社区风险防范和灾害治理成为重点，也是提升政府治理体系和治理能力现代化的重要内容，可能还是破解我国社会治理难题的突破口。

社区治理目前已率先在灾害风险管理领域展开。2005年召开的世界减灾大会，把社区减灾纳入2005-2015年兵库行动纲领。2007年《国家综合减灾“十一五”规划》，对城乡社区减灾能力和建设社区减灾能力示范工程进行了部署。从2008 年开始，国家减灾委和民政部开展了全国综合减灾示范社区创建工作，民政部于2011年正式批准发布《全国综合减灾示范社区创建规范》，进一步加强城乡社区防灾减灾能力建设。截至2016 年底，国家减灾委、民政部共命名全国综合减灾示范社区9568个。这在社区灾害风险管理领域进行了很好的探索，但更多是局限在行业领域的单打一管理，缺失了社区治理的综合性。而且社区村社正在经历城镇化转型，为此，我们需要探索城镇化转型背景对基层社区的影响及不同类型社区的灾害风险治理模式。

2007年以来，中华人民共和国民政部救灾司和亚洲基金会共同合作，选择社区作为切入点，实施了3期共7个示范点社区层面的灾害管理项目。项目第一期通过摸清试点社区构成情况，构建合作机构；第二期明确社区各参与主体角色，搭建参与平台；第三期以城镇化转型为切入点，分类实践社区综合灾害治理示范。通过3期项目实施，总体来看实现了五个转变：一是认识上由“要我做”变为“我要做”；二是能力上由“教我做”变为“我会做”；三是合作上由“我一人做”变为“和大家一起做”；四是行动上由“灾后做”变为“灾前做”；五是示范带动上由“单个社区做”变为“以点带面做”。而且各个试点社区形成了自己一套特色较为鲜明的社区灾害风险管理模式，其中基于城镇化转型是这些社区都需要面对的趋势背景。这为我们提供了典型案例样本，进行更有针对性的研究。

一、新型城镇化背景下乡村向社区的转变

当前我国正处于城镇化建设的快速推进阶段。我国城镇化在经历了土地城镇化之后，现在正在进行以人为核心和城市功能完善的新型城镇化。不同的城镇化阶段势必会对社区的治理产生深远的影响。从本质来说，社区灾害风险治理是一种公共事务的提供和治理，少不了各参与主体的利益博弈，而各个利益相关者又因为社区不同的背景条件、所拥有的资源不同而选择参与合作的方式也就不同，因此我们首先要对社区不同背景及其利益相关方进行辨析，并进一步界定不同的社区类型。

（一）城镇化下的农村向社区转向

良好的自然灾害管理离不开社会系统。当今灾害管理离不开人，因为人与人的社会关系而使自然灾害的管理更为复杂。以前的灾害管理更偏重灾害学的逻辑，重视依据自然灾害发生发展的规律进行管理，体现为以科层式的“命令－控制”路径为特征的管理机制。但“传统上对自然灾害自身的关注太多了，使人们对潜在的社会性根源——人类社会应对自然灾害的脆弱性——的探讨明显不足。”（Wisner B,Blaikie P, Cannon T, etal，2004：3-28）于是，随着人们对应对自然灾害的社会结构社会变化的重视，自然灾害管理逐步向社会治理转变。

一般的转变包括：从灾难到脆弱性、从反应到应对、从单一机构到多主体参与、从科学驱动到学科驱动、 从反应性管理到风险管理、从“为社区计划”到“与社区计划”、从“向社区沟通”到“与社区沟通”（Pearce L.，2003：211-228）。 这体现出将自然灾害与社会系统相联系，将自然灾害管理与多主体参与的治理结构相联系。

我国社会变化最具深远影响的是城镇化的变迁。这并不是简单的空间变迁和一般意义的身份转变，而是传统农村的生活方式、社会关系、社会结构等方面所发生的深刻变化。从城乡关系角度来看，城镇化也是一个城市和乡村交互作用的过程。而基层社区就是这种城乡互动得到集中体现的“点”，也是最为基层的社会组织载体，集中了农村和城市转换社会管理体制转变的困境和多元主体之间复杂的利益纠葛。除此之外，我们还应关注到如下的变化：一是村民变居民，人口结构复杂化。以前相对熟悉的村民因为新的聚居而变得陌生，外来人口流入甚至超过原住民，社区居民的身份及相互认同发生了变化。二是村落变社区，生产生活方式多元化。就业结构、生活方式、消费观念发生改变，以前综合化自然居住的群落现在变成单一化但又开放流动的居住社区。三是社会关系发生变化，社区空间异质性增强。传统村落中以村民为主体的血缘、亲缘、地缘转变为多元的地缘、业缘朋友关系，以利益互惠为基础的社会关系快速扩展，原来守望相助的熟人社会变成熟悉的陌生人群体。乡土社会的同质性特征逐渐消失，异质性的社会空间逐渐形成。个体的私人活动空间加强，原来以本地居民为核心的传统村落逐步转变为容纳不同身份成员的居民区，开放性和异质性的社会空间逐渐形成。以前靠传统如亲缘关系联系，现在更多的是相对独立但共同利益联系较多。相应的以前约定俗成的如乡规民约在管理中的作用较大，现在基于法制基础的正式制度规定作用较大。

（二）城镇化背景下的社区类型

社区的类型是一个综合概念，包括社区目前所处于的城镇化阶段，同时也包括社区内可以用于风险管理的资源。处于不同城镇化阶段的社区，因为所拥有的资源不同，而影响社区灾害风险管理利益相关者的选择。社区拥有的资源包括物质资源和社会资源。物质资源可以视为社区的硬件设施，社会资源可视为社区的社会资本。物质资源包括该社区的物质基础、经济发展水平等硬件设施；社会资源主要是当地的关系资本。从城镇化发展阶段来看，农村村落是自然形成的，可以看做礼俗社会，而城镇社区是转型构建的，属于法理社会①费孝通认为，在社会学中，有两种不同性质的社会。一种是并没有具体的目的，只是因为在一起生长而发生的社会；一种是为了要完成一件任务而结合的社会。前者可视为礼俗社会，是有机的团结；后者是法理社会，是机械的团结。（费孝通，2008:6）。农村社区的优势在于可以充分利用关系网络作为社会资本，这种关系资本正是礼俗社会的优势。2009年诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆（2000）也认为，在解决公共事务问题中起重要作用的是信任资本。一般而言，城镇社区的自然物质资源要胜于农村社区，而农村社区的关系资本则要好于城镇社区。本研究涉及的各地社区资源比较结果如表1所示，城镇社区的关系资本相比农村来说，由于市场化淡化了传统熟人社会关系，因此传统关系社会资本下降，但另一方面城镇社区的公共资源也在不断的转换和增加，既可以利用其他的社会组织形式来弥补关系资本的损失，还会在新的利益基础上形成新的关系秩序。

表1：各地社区资源比较

不同地域不同发展程度的社区，一方面因其经济发展水平的差异，物质资源条件有差别；另一方面因为社会发展程度的差异，主要是城镇化程度的不同，传统的熟人社会秩序逐渐解体，向城市法理社会过渡，其关系成本发生着剧烈的变化。作为防灾减灾公共事务治理，社区灾害风险管理模式因为所拥有的资源差异导致其形成的特点不同，这是我们研究社区灾害管理必须要重视的。

二、基层社区综合灾害风险治理的内涵

基层社会风险防范和灾害治理要将灾害管理与社会治理相结合。从灾害管理来看，我国防灾减灾管理已初步形成“行政主导、属地管辖”的应对体系，但因体制和认识原因，社区基层的灾害管理相对薄弱。从社会治理来看，乡镇基层面临的社会风险变数增大，农村社会正处在快速转型过程中，经济体制转轨和社会结构转型的相互交织加剧了社会分化的趋势，各种不稳定和不确定因素容易被激发，社会成员对风险的潜在威胁也很敏感，利益多元化格局鲜明地摆在人们面前。在这种情况下，我国的社会矛盾几乎都涉及不同的利益关系和利益诉求。利益主体和利益诉求日趋多元导致社会矛盾日益复杂，如何统筹兼顾多元利益考验着政府和社会驾驭复杂局面的智慧。

（一）基层社区风险治理是灾害管理与社会治理的综合

自然灾害管理应置于特定的社会－生态系统之中。作为社会系统的一部分，自然灾害治理机制是与自然灾害所嵌入的生态系统协同演化的，也是嵌入在特定的政治－社会制度结构中的。有效的社区综合灾害风险治理制度既需要考虑自然灾害的复杂性和多样性，也需要考虑政治－社会制度系统的复杂性和多样性。

长期以来，我国城市和乡村是一种二元分割的格局，二者在社会管理和社区治理体制上都有很大的差异。改革开放以后，我国城乡关系已经发生了巨大变化，总的趋势是朝着城乡一体化方向发展。在社会管理和社区治理方面，这种趋势也比较明显。由于城镇化的渗透，使得农村熟人社会发生了异化，出现了“熟人的陌生社会”现象；同时，又由于大量流动人口的涌入和各种利益纠纷的博弈，出现了“陌生人的无序世界”现象。这意味着在城镇化向社区的转变过程中，农村社会正处在快速转型之中，自然灾害管理要纳入社会风险治理的大框架，进而要作为社区综合灾害风险进行一体化治理。

图1:转型中社区灾害风险治理

在社会生态系统分析框架上纳入自然灾害治理结构（如图1），主要是将自然灾害的治理结构视为多要素综合决定的结果，既与自然灾害自身的风险因素相关，也与自然灾害治理系统所嵌入的社会制度环境有关。如此来廓清村社综合灾害风险的治理内涵结构。在这一框架中，自然灾害的治理再也不是单一的自然系统，而是自然系统与社会系统互相作用的结果。而且还要能够体现城镇化进程中不同阶段特点，一方面需要从我国城乡转变的发展历史以及现实状况出发，另一方面要从治理理论上深入认识城市社区治理的特点，然后才能聚焦于社区综合灾害风险治理，从而提出转型中的社区治理思路和对策建议。

所谓新型城镇化进程中社区治理，指的就是转型社区的治理，在新型城镇化的内涵特征下，结合社区治理的特殊性，针对自然灾害风险，通过治理理念、治理方式、治理手段的创新变革，从而实现社区灾害风险良好治理的过程。具体到我国现阶段，社区综合灾害风险治理包括城市化社区公共性基础构建和社区社会的软资源和硬资源的培育。诸如社区救助、社区文化、社区安全等的城镇化基础性服务都要建立起来，而诸如居民参与、居民规章、议事平台、合作机制等建章立制的工作也需要同时跟进。而自然灾害风险治理在一定程度上，为城镇化转型中的社区治理提供了契机。而且因为灾害要求团结起来共克时艰的超越利益特点，也能够较容易构建起社区治理体系。

（二）村镇社区利益相关者界定

社区灾害风险管理重在利益相关者的参与。社区居民的参与是基础，社会组织的参与是重要支持，基层政府的帮助是关键。要调动各利益相关方的参与积极性，就要洞察不同利益相关者的利益所在，还要联系这些人的身份地位。为此我们从城镇化发展的阶段出发，首先对村镇社区参与主体进行分类，透视城镇化进程与社区灾害风险管理之间的内在逻辑关系。

表2：各地社区利益相关者划分

如表2，以防灾减灾这个公共事务为对象，村镇社区利益相关者可以分为两大类，一类是主要利益相关者，一类是次要利益相关者。这些利益相关者因为自己的切身利益所在，其地位和对灾害的态度不一样，比如在偏农村村落，村民是当然的主要利益相关者，而在城镇化程度相对较高的社区，社区居民却退居为次要利益相关者，原因是村镇集体条件，生产、生活、生态“三生一体”；而城镇化程度较高的社区，“三生”状态相对分离，社区只是居民的栖息场所，加之人与人之间利益纽带关系弱化，不比村落里的村民邻里守望相助。但村社领导都是当然的利益相关者，不论是基于村社内部对带头人的看重，还是外部行政组织对这些能人的倚重，这些村社领导型人物都是社区公共事务的关键份子。次要利益相关者中，驻区企业的地位以及外来务工人员的地位变化和态度，在城镇化进程中的变化最大，随着自身利益的突出和自己身份地位的变迁，可能会由次转为主。因此，利益相关者的主次之分不是固定不变的，这从另外一个方面也反映了城镇化对社区不同人员身份地位的影响。

不同的利益相关者有不同的利益诉求，利益诉求决定了利益参与方在行动中采取的策略。因此，分析各参与方的利益诉求能够很好地预测其行为。可以说，灾害风险管理应对措施是利益相关者博弈均衡的产物。各方的利益诉求也并非一成不变，而是一个动态变量。社区居民随着风险意识的增强会认为采取更积极的行动是有利的策略。地方政府也会随着各方行动的增强采取不一样的策略，由一开始的主导到后来的退出，辅助而非主导的策略或许是更优策略。因此，各方的利益诉求是不断变化的，准确把握各方的利益诉求能达到更好的均衡，进而建立较好的社区灾害风险管理模式。

表3：利益相关者利益诉求

此外，也要看到社区综合灾害管理多元参与的主体作用是有差异的。社区减灾防灾需要大家参与、通力合作，但不同主体在不同的阶段所扮演的角色不同，发挥的作用也相应不同。就拿政府主体来说，社区减灾防灾需要政府的积极参与和主导支持，但却不能完全由政府主持执行，政府在不同阶段有不同的任务和重点，要适时进行角色转换。青岛市的试点揭示了政府作用变化的轨迹（如表4），社区综合风险管理可以分为三个阶段的演进：一开始由政府主导甚至主办进行基础设施（如避灾点）的建设和组织规章的制定，然后采取以奖代补的形式，鼓励社区自主建设减灾防灾综合示范社区，对成功申报成为“全国综合减灾示范社区”的社区奖励10万元，下一步将发挥社区运作的优势，而政府只是进行归口监督管理，为社区提供必要的服务，以保持良好的减灾防灾日常管理秩序。

表4：政府参与社区减灾防灾的阶段任务重点及其代表性做法

对于不同主体的角色作用，试点社区居民也有类似的认识评价，这一点从问卷调查上也得到了反映（见图2）。从问卷调查的情况看，多方合作不同主体角色定位明晰，公众对其的作用也有恰当的评价：对社区中心的作用评价最高（达到98%）；对政府的作用也非常重视（达到94%）；家庭的参与也认为很重要（达到82%）；而民间组织（如红十字会）和志愿者参与的作用相对一般（达到78%）；企业和住区单位参与及其发挥的作用相对较弱，企业仅占72%，学校占70%。这既反映政府的强势作用和居民对政府的期待，同时也说明非政府组织参与不足以及其所处的弱势状态。

图2:不同参与主体发挥的作用评价

（三）作为社区层面综合灾害风险治理核心的参与机制

灾害管理的核心是多元主体参与下的公共合作机制。在探索灾害管理社会参与机制时，主要解决三个突出的问题：一是如何改变人们的认识，变“搭便车”动机为公益性服务行为，这其实是塑造人们新的行为模式；二是如何把自愿自发的行为组织转化为有序统一的行动，这其实是如何创设恰当的合作组织；三是如何变灾后救助为灾前防治，这其实是探索一种调动人们积极性的激励机制问题。项目在多元主体参与的公共合作机制方面进行了有益的探索。

图3:综合灾害风险治理多元参与合作机制模拟

亚洲基金会在社区层面上的探索很有特点，也很符合中国的国情实际。这些探索实验以社区为载体，以相关社会中介、本土企业和社区公众为主体，以联络员和志愿者为骨干，以政府组织管理为主导，以本土企业参与为中坚，以多元利益主体的合作机制为核心，以提高广大居民防灾意识和避灾自救能力、推动社会各界积极参与灾害管理为目标，逐步形成了“政府主导、企业支持、社区运作、公众参与”的防灾减灾多元利益主体合作模式（如图3）。初步实现了两大转变：由多元利益主体参与下的自发自愿转变为对志愿者的组织化分工管理，由灾害发生后的应急救助转变为灾害发生前的合作预防。其突出的特点具体表现在如下几个方面：

（1）社区是多元合作的载体。社区是社会的细胞，是多元利益主体生活的载体。在中国，减灾防灾的基础在社区，只有社区减灾防灾能力提高了，灾害的损失才能有效降低。因此，试点地方都把社区作为多元利益主体联系合作的载体。

（2）资源共享是合作的基础。一般合作都有合作的共享基础，共享资源的提供是组织不同利益主体的关键。在社区，以资源共享为基础的社会力量发挥着突出作用，通过共享资源平台，整合社区范围拥有的资源。例如，宁波北仑区高河塘社区的做法是对共享资源登记造册，并加大力量筹措共享资源，搭建场地、实物、人才和信息四个共享平台。

（3）政府参与是合作的主导。政府主导社会参与是一个基本的模式。政府不能包揽一切，不同主体有不同的角色定位和责任承担，要明确多元主体的角色定位和职责分工，把联络员的责任与志愿者的义务相结合，实现责任和权利的统一；要充分调动各方利益主体参与的积极性，探索减灾防灾的参与式管理模式。

（4）企业参与是合作的中坚。本土化企业的参与是以社区为基础的综合灾害管理的重要主体，相比较社区民众和志愿者组织以及政府事业单位，不论是财力还是人员规模乃至组织化程度，在社区里都是重要的行为主体，而且它的行为方式还具有示范效应，是社区减灾防灾的财力支持和人力来源。

（5）志愿者组织化是合作的关键。参与要有组织、有秩序，尤其是灾害的预防与救助，组织化程度更高。如四川省宣汉县的做法是成立协调性组织和设置联络员制度，较好地解决了多元利益主体参与的组织问题，例如有志愿者协会，有居民自治组织，还把志愿者与弱势救助人员结为对子。

（6）多元合作机制是合作的根本。减灾防灾的根本是相关利益主体的自觉行动，而行动有赖于利益关系的导向。虽然大家对灾害的认识都比较到位，但并不是有了认识就能够自觉地采取行动，而且行动也要有一个协调组织化的过程，因此一定要在多元利益主体之间建立起一个多元合作的机制。这种机制不在于利益关系的联系，而在于意识行为的导引，也就是要在多元利益主体相互联系的过程中引导改变各自的行为方式。

三、基层社区综合灾害风险治理的实践模式

基层社区风险防范和灾害治理重在探讨社区综合灾害风险治理模式。综合灾害风险治理关涉各利益主体的合作及有序运转，这不光涉及到各自的认识目标统一问题，还涉及到相关利益方的权责认定分摊问题，也涉及不同利益主体如何参与其中的途径问题，而且还与自主的社会组织机能及其合理的组织架构有很大的关系，并且维系运转的利益激励机制也是必不可少的内容。基层社区在我国很有特点，法理上社区是自治单元，行政体制主导的灾害管理体系鞭长莫及，但我国“强政府弱社会”的状况使非政府社会组织的发展非常不足，社区层面利益演变多元化，利益相关者的利益结构与博弈关系复杂化。对此，许多地方都进行了有益的探索，这为我们从理论层面构建一个乡镇基层社区应对灾害风险的利益激励相容的综合治理模式，提供了较好的素材和实践元素。

（一）社区灾害风险治理三大实践模式

1． 偏农村社区：井冈山茅坪乡的“改革先导、转型整合”模式

井冈山地区是我国革命老区，也是著名的红色风景旅游区，同时还是森林保护区。老区、林区、旅游区“三区”合一，如今正处在农村向城市转型、村社向社区转变的过程之中，集中反映了我国城镇化趋势下城乡一体化发展的内在要求。社区治理既牵涉到风险灾害的防范，也涉及到农村组织的构建，还要考虑如何更好地发展经济，因此如何将不同方面的发展诉求和资源潜力结合起来，是井冈山这类转型地区面临的挑战和机遇。

具体就村（社）层面的灾害防治来说，井冈山地区的探索是以林地改革为先导，明晰林权、固化股权，将新农村建设、红色旅游规划建设、避灾搬迁、林区防火、城乡一体化建设等结合起来，调动各方力量广泛参与，构建转型中的社区灾害防治体系。目前井冈山当地林权改革已结束，社区居民对自己林地权益更加重视，也更担心火灾等灾害的发生，因此，社区居民参与性相当积极。

井冈山社区灾害治理中群众参与程度很高，社区居民、学校、社区管理者都积极参与到社区防灾减灾活动中，其核心就是通过改革界定清楚了利益主体地位，调动了村民的积极性，与此同时统筹城乡加强基础设施建设，把国家的公共服务覆盖到农村地区，缩小城乡差别，促进城乡融合。例如，井冈山睦村社区有部分避灾迁村的社区居民，当地政府为此统筹城乡，为其统一规划，免费提供宅基地，解决就业问题，较好地安置了部分受灾害威胁的居民。秧塘社区则是旧村改造模式，通过统一规划、统一安置，将防灾减灾编入到总体规划之内。

2． 过渡性社区：成都都江堰市的“社工为主、社区主导”模式

都江堰社工组织和社工队伍是在“5·12”地震发生后，在参与灾后重建和社会体系重建过程中，逐渐壮大发展起来的。其产生基于三方面的原因：一是基于灾民的需要，受灾群众需要在生产生活、身心健康各个方面得到社会及时、专业化的帮助服务；二是基于灾后政府分身乏术的困难，巨大的灾害使地方政府面临前所未有的困难和压力，政府亟需依靠非政府组织发动社会群策群力，调动群众灾后重建的积极性，突出群众在灾后重建中的主体地位；三是基于外部资源的推动，上海市对口支援都江堰，上海社工及时介入，以其专业服务和技能优势，帮助受灾群众重建社会关系、调适社会心理，还充分挖掘社会资源和服务对象的潜能，培养本土化的社工成员及其社工组织。自此，在上海社工团撤离后，如火凤凰、上善、春晖、华循等都江堰本土社工组织开始出现，目前已发展壮大9个社工组织，随后社工组织协会也相继成立。

都江堰社工组织在社区灾害管理方面进行了很好的探索，已经形成了一套行之有效的做法：第一，都江堰民政局以购买服务的形式招标选择社工组织承担“社区灾害风险”项目。第二，社工组织开展社区灾害风险防范培训，培养社区自身的应急组织领导能力，同时制定风险防范规划、编制社区综合避灾和致灾因子图，让居民清楚所在社区风险。第三，组织多部门互助合作协调会，组织由乡镇、社区、公共卫生机构、学校等事业单位各方参加的协调会，保证项目方案的实施。另外，还经常开展针对居民的防灾减灾知识宣传活动和组织相邻社区灾害风险管理项目经验交流会，协助社区建立应急救灾仓库。第四，社工组织及社工协会保持与政府的沟通协调，向民政局及其项目委托单位汇报实施情况，接受评估检查。

都江堰社工参与社区灾害风险治理给了我们许多的启示，其中最为突出的有如下四个方面：

一是社工在政府与社区之间架起了一架桥梁。我国社区在法律层面定位为自治组织，并不是地方政府的基层构成，原则上政府不能直接以行政方式推进社区工作，只能采取经济的或合同的方式开展一些工作。社工组织的出现为政府与社区联系提供了一个顺畅的桥梁。

二是购买服务方式有利于政府职能转变。我国社会一直以来是“强政府弱社会”，政府干了许多不可干也干不好的事情，像社区灾害防范政府就显得力不从心。社工组织的工作能够很好地分担政府的职责，这有利于政府职能的转型，同时政府购买服务也很好地将市场经济强调的契约精神和竞争机制注入到社会关系机体之中。

三是为社区打造了减灾防灾的软硬件。社工在开展项目中，协助社区建立应急救灾仓库，又组建了灾害领导应急小组，还帮助社区组建志愿者队伍，为社区制定社区综合避灾和致灾因子图，开展社区灾害风险管理培训，这些都提高了社区风险管理的专业化和职业化。

四是建立专业化的社工服务组织是创新社会管理的重要举措。社会管理要突破单一的行政管理模式，朝多元化的社会管理平台方向发展。依托社会工作对象所居住的街道、社区进行综合协调和统一管理，具有专业化和持续稳定服务的优势，可以加快推动形成“政府主导推动、民间组织运作”的社会管理新格局，从而让社会管理更加科学、更加全面。

3．城镇化社区：杭州萧山临浦镇“‘三力’合一，政府主导”模式

所谓“三力”就是来自于政府、社会、社区的三种力量，临浦镇将这三种力量借助社区管理实行的“网格化管理、组团式服务”统一起来，定人、定岗、定责，打造特色服务团队。社区每个网格初级设4人组成民生服务组（1名网格负责人，1名信息管理员，1名督导员，1名楼栋员），配备16名网格管理服务指导人员。网格负责人由社区工作人员担任；信息员由协警担任；督导员由社区干部担任；楼栋员由网格内居住的“五老”人员（老干部、老专家、老军人、老教师、老模范）担任；网格管理服务指导人员主要是社区干部、镇联村干部、区域共建单位领导。通过楼栋员和信息员，有效收集楼栋居民情况，关注居民生活动态，包括家庭人员信息，防灾物资储备信息等，在社区防灾宣传和演习过程中也能第一时间做好传达。将楼栋里的残疾人家庭、空巢家庭等作为重点关注对象，一旦发生灾害情况，同楼栋里的党员和年青壮年将一对一帮助以上脆弱群体进行抗灾或转移，提升社区抗灾能力。同时，网格负责人和督导员定期对网格进行走访，收集居民反映的防灾建议和意见，对其记录整理，并在第一时间解决，服务更有针对性和有效性。

临浦镇的这一治理机制主要得益于两个条件：首先，地处东部，经济条件较好，可以通过财政手段吸纳一部分编制内的社工。其次，临浦镇属较发达的城区，社区均质化程度高，社区管理能够做到网格化管理。临浦镇社区管理依靠两个法宝：一个是区域党建，该方法将社区内驻区企事业单位的党员组织在一块，定期召开民主生活会，促使驻区各个主体能够积极参与社区建设。另一个是网格化管理，该方法在社区“片组”网格化管理划分的基础上，增加了“户长”一层网络。户长由每幢楼的民情联系人担任，通过“户长”将下情上传，有利于熟悉掌握居民家庭情况，增加民情联系服务机制的实效性。目前临浦镇各试点社区通过网格化管理模式，将防灾减灾宣传到各家各户，通过区域党建活动，将驻区的企事业单位纳入到整个社区防灾减灾体系中，促进了多方的积极参与。

（二）三个社区灾害风险治理模式的比较

三个地区的社区灾害风险管理实施总结起来，有各自的特点，也有不同之处（如表5）。临浦镇为城镇社区，自然资源较好，但是由熟人社会过渡为生人社会，关系资本较低。因此，借助于政府主导的社区管理组织，有效弥补了关系资本的不足。该社区灾害管理模式为政府主导，社会参与，社区整合。井冈山地区经济发展水平一般，物质资源一般，处于熟人社会向生人社会的过渡，因此，应该整合物质资源和社会资源，一方面政府起到主要作用，另一方面其他参与者参与资源整合。该社区模式为转型整合，政府协助。都江堰地区属过渡性社区，经济发展水平一般，但该地区社会资源丰富，加之前期曾受地震影响，社工组织相对发达，因此，该地区社区灾害防治模式是社工为主的社区主导。

四、基层社区综合灾害风险治理的路径探索

基层社区综合灾害风险治理付诸实践的关键是找到适宜的接入路径。灾害问题是公共问题，普遍存在着“搭便车”的现象，参与者以志愿为前提，但需要严密地组织起来。因此，在探索社区综合灾害风险治理机制时要解决两个突出的问题：一是如何改变人们的认识，变“搭便车”动机为公益性服务行为，这其实是塑造人们新的行为模式；二是如何把自愿自发的行为组织化为有序统一的行动，这其实是如何创设恰当的合作组织。

（一）社区综合灾害风险治理的进路

治理进路是形成大家参与合作的过程。要促成大家的参与，还要形成长期合作的机制，并巩固定型成为人们规范化的习惯。就是“先做什么再做什么持续做什么”的次序逻辑，这不只是事情本身规律的要求，也是富有操作性的程序方法。亚洲基金会项目也探索了社区综合灾害风险治理的合作需遵从的逻辑：首先根据政府、非政府组织、社区公众的特点，界定不同参与主体的角色定位；然后通过宣传形成共识，进而通过设立协调委员会和联络员会议，做到互通有无；再就是进行资源整合，以社区为载体搭建平台，在资源共享基础上形成有效合作；最后纳入到经常性的实践演练之中，并提炼形成制度性规范，把减灾防灾转化为人们的一种习惯行为（见图4）。

图4:社区综合灾害风险治理的合作进路模拟

首先是确定参与的主体。与灾害相关联的有哪些团体，根据规模和影响程度大小，分清主次，并予以角色定位。亚洲基金会将促成构建一个灾害管理的多方协作框架作为其目标，该框架将政府机构、企业、非政府组织和其他相关部门紧密结合在一起。如宁波一期项目试点，明确了参与的主体及其职责，包括当地政府、本土企业、社会组织和一般民众。但是，一期项目在参与主体的选择和合作机制的构建方面还存在一些不足，主要是参与的社团组织化程度较低，多方参与的合作渠道和方式有待拓展。二期项目在社会团体方面加强组织联系，搭建互相沟通的信息平台；多方合作上设立联络员制度，加强不同部门的联系及其各自的责任。

其次是界定参与主体的责任和义务。参与主体虽然更多的是基于自愿，但参与之后则要承担一定的责任和义务，而且要服从统一的调度管理。如，宣汉县项目负责社区与本辖区内的14个企事业单位、民间组织、社会团体签订了《灾害管理公共合作协议书》，明确了社会各界、社区在灾害管理公共合作中的责任和义务，形成减灾防灾互动机制。

再次是对志愿者进行组织化管理。志愿者、单位联络员参与之后，要各尽所能、各司其职，就必须对他们进行组织化管理，按照减灾防灾业务需求和志愿者特长特点，把不同参与单位和志愿者纳入到综合灾害管理体系之中。

最后是以社区为载体搭建资源共享平台。合作的基础是共享资源，要探索立足于不同共享资源的合作组织。亚洲基金会的探索是，以社区为载体，整合和培育共享资源。如，宁波北仑区小港街道高河塘社区对辖区内的防灾减灾场所和储备物资登记造册，在全社区形成了从固定避灾点、临时避灾点、减灾教育场所到减灾设施和避灾物资储藏室等在内的减灾防灾共享基地建设体系。

（二）社区综合灾害风险治理的实施途径

社区综合灾害风险治理的实施重点和难点是在企业、民间组织、社会团体和广大群众之间形成一个多元参与社区灾害管理的合作机制。这些参与主体如何恰当地参与到社区层面上的减灾防灾工作中呢？项目在具体参与途径上也进行了有益的探索。

（1）探索出适合的参与合作途径。确定了主要参与单位，关键还要有恰当的参与途径。宣汉的试点是，选择相关企业、民间组织、社会团体负责人到社区兼职，参与社区的各项管理活动，起到了联系社区与企业、社会团体、民间组织，使其参与社区管理的桥梁和纽带作用。

（2）凝练参与合作的公共事项。参与之后的工作要分工合作、有条不紊，这就得合理界定减灾防灾的公共事务，以便对参与者进行科学的分工安排。宣汉县的试点是社区在暴雨洪水应急转移和安置工作中形成分工合作，这样一些公共事项已经在这几年的洪涝灾害中发挥了重要作用。

（3）加强本土企业参与。从利益主体的规模影响来看，本土企业尤其是大型企业是综合灾害管理公共合作的重要主体，其社会责任的承担和对本地区灾害管理的参与可以起到示范带动作用。如四川省宣汉县主要加强大型企业的参与带动作用，选择了一些规模较大、社会责任较强的企业参与，本辖区内的远大铁合金有限公司、江口电站、宣汉供电公司、达州市盐业公司宣汉分公司、宣汉变压器厂、化肥厂等主要企业都参与到减灾防灾的灾害管理活动中来。

五、结论与建议

高效规范的综合灾害风险治理模式是社区风险防范和灾害治理的基础。在这一模式中，相关利益方的合作是核心，而能够促成相关利益方合作及其有效运作的适应性激励措施是关键。一方面要确保多方参与合作共享，强调风险灾害的共同性和综合性，探求多元主体参与风险管理的合作机制；另一方面还要主动应对风险，注重灾前防治，变被动的灾后救助为主动的灾前长期防范。综合灾害风险治理的目的就是促成构建一个将多元相关利益主体紧密结合在一起多方协作的框架。既要体现多元参与性（参与主体包括政府、非政府组织、属地企业、社区及其居民等），还要有动态变化的适应性，以适应风险孕育、潜藏发生、灾害危机等不同阶段，相应的承担任务和发挥作用都要变化调整。整体上形成合力，确保多方参与的合作能够持续有效的运转下去。

社区综合灾害风险治理的有效模式是“政府主导、企业支持、社区运作、公众参与”。从亚洲基金会项目试点示范来看，这其中有三个关键的经验：一是明确多元主体的角色定位和职责分工，政府不能包揽一切，不同主体有不同的角色定位和责任承担，可以把联络员的责任与志愿者的义务相结合，以实现责任和权利的统一。二是进行资源整合并按照资源共享的范围和层级探索合作的恰当方式，一般合作都有合作的共享基础，共享资源的提供是组织不同利益主体的关键，试点社区的做法是对共享资源登记造册，并加大力量筹措共享资源，搭建场地、实物、人才和信息四个共享平台。三是充分调动各方利益主体参与的积极性，探索减灾防灾的参与式管理模式。参与要有组织、有秩序，尤其是灾害的预防与救助，组织化程度要求更高。

在此，建议我国实行社区综合灾害风险的分类治理。在我国城镇化发展进程中，我国社区呈现出农村社区、过渡性社区、城市社区等类型。其中城市社区又可分为传统式街坊社区(老居民区社区) 、单一式单位社区( 单位型社区)、演替式边缘社区( 村居混杂社区) 、新型住宅小区社区等不同类型。农村社区又可分为一村一社区、一村多社区( 自然村) 等不同类型。当前，我国社区治理的一个重要任务就是要探索针对不同类型社区的不同治理方式。

建议社区综合灾害风险治理重点探索政府购买服务的方式。灾害风险治理离不开当地政府的支持、参与甚至主导，但在深入推进的过程中，公益性事业必然要向社会组织主导回归。因此，如何摆正和调整当地政府的地位，发挥地方政府的职能作用，就必然成为灾害风险治理的重点问题。这意味着要探索地方政府灾害防治职能的转型方式，这方面都江堰采取政府购买服务的方式，将政府无力、无暇也无法做好的社区减灾防灾项目转交给社工组织承担，这或许是未来社区灾害风险治理可期待的发展方向。

参考文献

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