贯彻十九大关于“更加注重”的新要求 以推行第三方评估促进军民融合向更深更实发展

◎中央军委战略规划办信息化建设政策法规研究中心原主任 张子利

习主席在十九大报告中强调要“更加注重军民融合”，并将军民融合列入国家七大战略之一。贯彻习近平关于军民融合深度发展思想，落实十九大对军民融合的新部署，需要以更大的决心、更实的举措、更科学的方法，推动军民融合往深处走、往实里落。第三方评估作为一种有效机制和科学方法，在衡量融合进度、检验融合绩效、促进融合发展上具有重要作用和特殊优势，应当在军民融合发展中积极推行、全面实施。

一、推行军民融合第三方评估必要性和可行性

习近平于6月20日主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议时提出：“要着眼于提高军民融合发展整体质量效益，强化督导评估，形成军民融合发展的鲜明导向和评价标准规范”。探索建立和规范军民融合项目第三方评估机制，对于更好推动军民融合创新和科技成果转移转化、助力形成军民融合深度发展新格局具有重要意义，且目前我国已具备全面推行第三方评估的良好基础和条件。

（一）委托第三方评估政府投资项目是发达国家的普遍做法

在传统的政府投资项目管理模式中，项目管理部门身兼“裁判员”与“运动员”的双重角色，难以保证项目评估的公正性。对于政府投资的重大项目，发达国家通常不直接组织评估验收，而是资助独立的第三方社会咨询评估机构来实施，评估结果具有高度的透明性。例如，美国联邦政府提供了超过50%的科研经费拨款，但并没有成立专门负责评价科研项目的机构，而是出资委托专业性强、信誉良好的社会第三方咨询评价机构，承担具体的科技计划项目评价活动。法国则形成了受到全社会普遍认同的标准、透明的评价办法和程序，承担项目的企业自主决策是否接受并委托评价机构，结果具有高度的透明性，在保密范围内可公开供公众进行查询。德国政府则委托相对独立的科学委员会，负责对国家重大项目进行评价。从发达国家实践看，政府作为出资人与评估机构相互监督，有效促进了评估的公平性和公正性。

（二）实行军民融合项目第三方评估是转变政府管理职能的重要举措

目前我国政府正处在向服务型政府的转变过程中，转变政府职能、建设科学合理的管理模式是加强项目管理、提高项目质量和创新性的核心问题。开展军民融合项目的第三方评估，是对现有监督、自我评估的重要补充。军民融合项目第三方评估机制的引入，是从深化社会组织管理制度改革的全局出发，加快转变政府职能，激发社会组织活力的有效手段，实质是政府管理部门通过职能转变，分离出部分职能交给第三方机构来完成，不但能够形成一种必要且有效的外部制衡机制，而且有助于反推标准环节的改革创新，有助于更好地协调军民技术转移、产业融合，有助于加强军民融合重大项目监管，提高整体质量效益。

（三）建立第三方评估机制是加快形成军民融合创新体系的当务之急

当前，我国军民融合正在加速发展，各级政府在军民融合上的投入越来越大，项目安排越来越多，在快速发展的同时也存在一些盲目跟风、借机圈地等现象，一些政府部门也存在既当“裁判员”又当“运动员”的问题。为此，在军民融合重大规划计划和项目建设管理方面，建立和实行第三方评估机制，对于解决军民融合发展中存在的各种问题，从治理体系和治理能力入手提高监管能力具有重大意义。一是增强评估的客观公正性。实行第三方评估能够摆脱甲方和乙方的利益束缚，站在第三方的立场，客观公正地对规划计划的合理性、科学性和项目建设的绩效给出正确结论。二是扩大评估的社会参与性。采用政府购买服务的方式开展第三方评估，所有的社会组织都可以通过竞争参与评估活动，打破自我评估局限性和少数人评估的垄断性，通过广泛参与提高评估质量。三是突出评估的技术专业性。通过加强第三方评估机构的专业化建设，让专业的团队、专业的人、用专业的方法做专业的事，保证评估的精准性。

（四）推行第三方评估已具备良好的工作基础和保障条件

近几年在借鉴国外先进经验和实践探索基础上，我国在第三方评估机制上进行了积极探索，制定了有关的政策法规，在一些领域取得重要进展。在宏观政策方面，2015年，民政部颁发《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，明确了建立社会组织第三方评估机构的总体思路、基本原则、政策措施和组织领导等。在实践项层，国家中长期发展规划已经探索实行了第三方评估，政府绩效评价也将第三方评估视为重要手段，教育、慈善事业、精准扶贫也引入了第三方评估机机制。尤其在科技方面，2016年，科技部废止《科学技术成果鉴定办法》，要求各级科技行政管理部门不得再自行组织科技成果评价工作，从科技项目遴选到科技成果评价，一律由委托方委托第三方专业评估机构进行。各领域开展第三方评估的实践，从政策法规、理论方法、专业队伍等各方面为军民融合发展实行第三方评估提供了坚实的工作基础和宝贵经验。

二、推行军民融合第三方评估的总体思路及需要把握的工作重点

军民融合包含基础设施、产业发展、装备科研、人才培养、军队社会化保障等各个领域，涉及党政军企、研究院所各类单位和部门，是一项十分复杂的系统工程，对军民融合实行第三方评估需要明确工作思路、把握工作重点、抓住关键环节，确保评估工作不偏离方向、不流于形式，做到评估方法科学、评估依据可靠、评估结论客观。

总体思路是：深入贯彻习近平总书记军民融合重大战略思想，着眼以评促融、以评促建、以评促效益,按照“整体筹划、科学组织，先易后难、分步实施，专兼结合、建强队伍，完善手段、强化支撑”的思路，扎实有效地把第三方评估开展起来。总体目标是：逐步实现第三方评估覆盖军民融合全要素、各专业、多领域，贯彻规划计划制定、重大项目立项、建设绩效考评、科研成果鉴定等事前、事中、事后全过程，建立一套科学的第三方评估政策法规和标准体系，培养一批能力强、专业精的第三方评估队伍，全面提高评估的精准性、客观性和公正性，通过严格的第三方评估倒逼各级、各部门把军民融合发展引向深入、把各项工作落到实处。

针对当前军民融合第三方评估发展现状及应该突破的关键问题，需要重点在以下几个方面进行深入研究探索：

（一）评估范围、内容及分类

在评估的范围上，依据“十三五”规划中明确的基础设施、产业、科技、教育、社会服务、国防动员等六大领域，细化确定评估的具体范围及内容；在评估的环节上，对规划计划、项目立项、成果验收等不同时间节点，明确评估的时机和要求；在评估的重点上，突出对规划计划实施情况和重大项目建设绩效的事后评估，做到既重过程更重结果，既重定性更重定量。通过深入研究和实践探索，将这些问题纳入军民融合相关政策法规和标准规范，确保评估工作于法有据、规范有序、权威高效。

（二）评估资质及监督

对评估主体进行深入研究，规范评估资质，科学制定准入机制。同时，对评估主体的公正性、客观性、科学性等方面也需要进行长期跟踪和严格监督，建立责任追究机制，通过严格的资质审核和跟踪监督，逐步去劣存优，提高评估工作的整体质量效益。

（三）评估程序和方法

研究制定一整套标准化的评估程序和方法，先评什么、后评什么，哪些用定性方法、哪些用定量方法，哪些以人为主评、哪些以系统为主评，做出详细设计，并充分运用净评估、统计学、SWOT、平衡记分卡、大数据、人工智能等方法手段，使评估工作走上标准化、规范化、流程化的轨道。

（四）评估指标和模型

以科学价值、军事价值、技术价值、社会价值、经济价值、文化价值为主，研究建立与基础设施、应急动员、信息资源、科技创新、装备制造、金融支持、国防教育、人才培训等各类相关专业和行业相适应，覆盖军民融合主要领域，贯穿预研、立项、研发、产业化、推广应用全过程的标准体系框架。以战斗力、生产力、创新力、融合度贡献和资源使用效益为主要标尺，从军民融合规划设计、项目安排、技术创新、成果转化等重要环节选择关键指标及相应量值方法。

（五）各项配套保障内容

在人才队伍建设方面，按照专业分类和领域需求，研究建立专家库、人才库。在信用体系建设方面，研究建立军民融合第三方评估机构信用等级评价体系。在保密体系建设方面，规范第三方评估机构的保密制度，设立保密资质，进行保密教育。在手段建设方面，研究建立信息化、网络化的评估支持系统。形成完整科学的评估指导理论和规范，以此指导评估机构建设和评估实践活动开展。

三、围绕军民融合战略执行和重大项目建设先行开展第三方评估的措施建议

为把军民融合第三方评估尽快开展起来，在实践中探索规律、总结经验、培养队伍，在此基础上向各领域、全方位推广，可以考虑以军民融合战略执行和重大项目建设为先行先试，以此为切入点和发力点，在理论研究与实践探索的结合中，把第三方评估的一些重难点问题搞深搞透，形成具有我国特色的军民融合第三方评估体系。

（一）突出评估内容的针对性和实用性。当前，可主要围绕国家军民融合战略规划执行整体进展和重大项目建设绩效两个大的方面开展评估

1.战略规划整体进展评估。可结合“十三五”中期评估，对《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》、《经济建设和国防建设融合发展“十三五”规划》贯彻执行阶段性情况，以及国防需求和有效供给之间匹配度等进行评估，尤其把国防建设核心领域供应链建设作为评估重点，全面衡量国家在国防领域自主设计、自主研制、自主生产能力与维护国防安全、建设世界一流军队的实际需求之间存在的不足和差距，并分析原因、研判趋势、提出对策，通过评估促进战略规划有效落实，加快供给侧结构性改革和供应链完善，从根本上推动自主创新能力和军民融合度跨越式提升。

2.重大项目建设绩效评估。贯彻习总书记关于“向军民融合重点发展领域聚集用力”的要求，以关乎融合发展全局的重大项目、重大工程为切入点，围绕项目执行的“量、质、效”三个维度和事前、事中、事后三个时间节点开展第三方专项评估。通过先行先试探索一套运用第三方力量开展重大项目和专业领域评估的方法论体系和操作规范。

（二）强化第三方评估机构的专业性和独立性

以独立第三方机构为依托，采取聘任专家制和建立专家库相结合的方式，建立纯属于第三方的评估机制。专家遴选参考条件：一是拥有国家承认的理工、经济、工商管理、装备研制、装备管理等相关专业的硕士以上学位；二是在科技评价、装备质量评估、项目评审等相关领域具有3年以上工作经验；三是具有副高级以上技术职称。

（三）注重评估程序的规范性和操作性

严格执行中央精神、国家有关政策和标准规范，按照国防司的委托要求，以评估机构为主导，设计评估方案并组织实施。具体程序为：接受任务委托→成立评估工作组→制定评估方案→遴选专家→编制指标体系→收集数据和相关信息→整理专家意见→形成评估报告→提交报告。

（四）体现评估方法的科学性和先进性

运用模型驱动的系统工程理论、大数据技术和人机结合方法，建立智能化、网络化评估决策支持系统，辅助专业人员进行科学评估，增强评估结果的客观性和权威性，减少主观随意性。在具体评估中，综合采用指标分析法、层次分析法、数据包络分析法等，确保评价质量和效率。

（五）保证评估结论的客观性和公正性

为确保评估过程和结论独立、客观、公正、专业、严谨、有效，评估实践中遵循以下原则：

1、评价人员构成。根据评价内容的实际需求，选择一定数量的专业评估人员组成评估工作组，一般为3-5名。工作组主要以第三方评估机构的工作人员为主，也可根据实际情况，邀请1-2名非本机构专家参与工作组的工作。

2、专家遴选。专家的遴选既要遵循代表性、专业性、权威性、回避性原则，又要兼顾各利益相关方的利益均衡。专家负责根据所提供的数据和材料，结合个人的经验做出独立、客观、准确的判断，并提交评估意见。

3、责任追究。对第三方评估机构和参评专家的工作表现和评估效果进行全面跟踪，对重大评估结论实行终身负责制。对在评估工作中弄虚作假者，实行一定经济处罚，并取消参评资格；对违反法律造成严重后果者，依法追究法律责任。

4、数据收集与使用。评估过程中以评估机构收集的客观数据为主（至少占三分之二），以委托方和被评估方提供的数据和材料为辅。评估机构收集的客观数据包括评估机构通过问卷调研、实地考察、公开文献和材料的调研等；委托方和被评估方提供的数据包括自评报告、年度工作总结、检测报告等。

军民融合第三方评估流程示意图

5、评估报告编制。评估报告由工作组按照约定的规则，采用定性与定量相结合的方法，应用一定的加权算法对参评专家的意见进行综合后得出评价结论，并起草评价报告；报告形成后进一步征求专家组的意见，经专家组讨论修改形成最终的评价报告，并由专家签字，由评价机构盖章。

6、评估过程和结果公开。对于非涉密项目，其评估过程和结果应通过指定渠道对外公布，包括官网、报纸、期刊等。同时，可利用行业协会的自律原则，对评估过程进行监督。

通过开展先行先试，形成一套成熟的第三方评估理论、方法和规范，培养一批高素质、专业化的第三方评估机构和人才队伍，在此基础上将第三方评估全面推向《“十三五”国防科技工业发展规划》、《关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》、《“十三五”期间推进军事后勤军民融合深度发展的实施意见》、《经济建设与国防建设密切相关的建设项目贯彻国防要求管理办法（试行）》，以及《“十三五”科技军民融合发展专项规划》和人防、交战、国民经济动员等专项规划、指导性文件贯彻执行的评估，逐步实现第三方评估内容全覆盖、工作常态化。