省级统筹视角下“高职强省”建设研究

丁晓昌

摘要：在中国建成世界第二大经济体的过程中，高职教育已成为国家竞争力的重要支撑，也是我国高等教育改革发展的突破口和增长点。省级统筹下建设“高职强省”已成为省域率先实现高职教育现代化的方略和抓手：一方面，省级统筹是“高职强省”建设的主要手段；另一方面，“高职强省”建设是省级统筹的价值追求。发挥政府的引导作用，行业的指导作用，企业办学的主体作用，建立社会资本参与办学的有效途径，是省级统筹高职教育发展的着力点；统筹推进管理体制改革，办学体制创新，现代职教体系建设，是省级统筹高职教育发展的根本任务。其中，办学体制创新包括创新集团化办学，创新混合所有制办学，创新国际化办学。

关键词：省级统筹；高职强省；高职教育改革

中图分类号：G710文献标识码：A文章分类号：1674-7089（2017）04-0005-14

一、引 言

在今天的中国教育版图上，高等职业教育已经历史性地站在新的发展平台上，同时也处在进一步创新发展的重要关口。在高等教育领域，高职与本科“平分秋色”，是高等教育发展的基础和支撑；在职业教育领域，高职与中职“无缝对接”，是职业教育发展的引领和中坚。省级统筹下建设“高职强省”，事关经济社会和教育发展大局，具有推进区域高职教育现代化、保障高职教育公平效率、促进高职院校差异经营、形成高职教育发展特色、推动区域经济社会“一体化”并影响全国整体发展的多重战略意义。

二、省级统筹建设“高职强省”的内涵、特征及价值取向

（一）省级统筹高等教育的内涵与特征

随着我国经济的快速发展与社会的深度变革，政治、经济、社会以及人民的观念也发生着深刻变化。在当今社会里，人与人之间、人与其他事物之间联系更为繁多，社会也正在进行着深刻裂变，社会分工更为精细。中国高等教育由计划经济时代的指配化转向市场经济时代的“自适应”，多样性逐步凸显；中国高等教育系统里，政府的角色和职能由“大包大揽”转向“抓大放小”，发展性日益显现；中国教育行政权力分配由“集权”转向“适宜放权”，综合性不断明显。

1. 多样性：经济发展与高等教育区域化

在计划经济体制下，中央政府掌握着整个国家经济发展的绝对主导权，区域经济的发展受中央指令性经济计划所调配，地方政府一般扮演被动执行的角色，对区域经济发展缺乏决策权和统筹权。在此背景下，区域高等教育无法形成一个整体，而是在封闭的体系中自行运转。省级政府既无法也无力对区域高等教育实施统筹。我国经济体制转轨后，市场经济的发展推动了经济发展的区域化，经济发展的重心下移至地方，地方的主体地位日益突出，区域日渐成为一个相对独立、具有自身特色的经济社会子系统。经济发展的区域化决定了高等教育的区域化，区域化成为高等教育发展的重要特征。高等教育区域化旨在建立区域高等教育与区域政治、经济、科技、文化、人口、环境等诸多要素的良性互动关系：一方面，区域高等教育的发展受制于上述诸多要素；另一方面，区域高等教育必须适应区域经济社会发展的需要，主动为区域社会经济发展服务。高等教育的区域化要求加强高等教育省级统筹，只有省级政府拥有了区域高等教育的管理权，并承担起发展区域高等教育的责任，高等教育区域化才能有所保证。

2. 发展性：政府角色调整及职能转变

在高等教育治理结构改革中，政府的角色及其职能转变是重要环节。过去，我国长期实行“全能型”的政府管理方式，政府集中掌控社会资源和权力，对高等教育发展的事务“大包大揽”。政府与市场、政府与高校之间没有清晰的权力边界。随着市场经济的发展，政府的职能发生了变化，传统的政府控制机制不再切实可行，甚至不再适当。当前，政府的角色是“守夜人”，政府的管理方式由“全能政府”转向“有限政府”，由“直接管理”轉向“间接管理”，由“微观管理”转向“宏观管理”，由“过程管理”转向“目标管理”。因此，我国政府正由“管制型”政府转向“服务型”政府。省级统筹正是在这样的背景下确立下来的。省级统筹不是简单分权或者权力下放，也不是简单地由“中央集权”改为“地方集权”，其本质是政府职能转变，最终的目标是要让政府、市场、高校各安其位，彼此制约又相互协同。

3. 综合性：教育行政权力分配

教育行政权力分配是教育体制改革的核心话题，其中，政府纵向权力分配即中央和地方政府之间的权力分配是教育行政权力分配的重要内容之一。放眼世界各国教育行政管理体制，中央与地方的教育行政权力分配关系主要存在三种类型：中央集权型（法国、韩国等），地方分权型（美国、加拿大等），中央集权与地方分权结合型（日本、英国等）。从发展的趋势来看，无论是中央集权型国家还是地方分权型国家，都在朝着中间的方向改革，都在力求寻找集权与分权的最佳结合点。长期以来，我国政府纵向教育行政权力的分配在集权与分权之间摇摆，时而强调中央集权，时而强调地方分权，一直未能实现科学合理的权力分配，经常陷入“一统就死、一放就乱、一乱就收”的恶性循环。加强省级统筹，是我国在长期的教育体制改革探索中权衡集权与分权的利弊而作出的理性选择。省级统筹综合了集权和分权的优势，一方面明确了中央的教育宏观调控职能，另一方面则赋予省级政府更大的教育行政管理自主权，使教育行政权力的分配更加科学。

（二）“高职强省”的内涵与特征

强是相对于弱而言的，需要在一定范围内通过比较才能得出结论。高职强省是一个实体性的概念，具有实质性的内容，是在国内和国际两个范围内比较得出的。国内比较是指与其他省份高职教育的实力和发展水平进行比较，国际比较是指与世界中等发达国家和地区高职教育的实力和发展水平进行比较。另外，高职教育与区域经济社会唇齿相依，高职教育的发展不能脱离区域经济社会发展的实际，必须与区域政治、经济、科技、文化、人口、环境等诸多要素相协调、相适应。高职强省的最佳目标是高职教育与区域经济社会的整体发展实现良性互动，与区域经济社会系统内诸要素实现共生发展。因此，所谓高职强省，就是一个省的高职教育的综合实力和发展水平在全国处于领先地位，接近或达到中等发达国家和地区的发展水平。在内部，高职教育的规模、结构、质量和效益协调发展；在外部，高职教育与区域经济社会发展实现良性互动。眺望国际，放眼国内，省级层面高职教育的“强”有着相对一致的内涵与特征，包括适度的规模、完整的体系、优化的结构、一流的质量、优良的效益和发展的特色等。

1. 追求规模经济发展

规模是建设高职强省的前提和基础，没有规模支撑的高职教育不能算强。衡量高职教育规模的指标包括高职院校数量、在校生人数、毕业生人数、招生人数、高等教育毛入学率、生均占地面积、生均教辅行政用房面积、生均图书数量、生均教学仪器设备等。但是，规模并不是越大越好。根据规模经济理论，一个经济组织，当规模较小时，生产的成本高而利润低；当规模扩大时，单位费用将随之降低；规模达到一定水平后再扩张，单位费用不但不会下降，甚至有可能上升。前两者是规模经济现象，后者为规模不经济现象。其中，成本随着规模扩大而下降时的规模被称为适度规模。高职教育资源具有整体性和不可分性，所以办学规模一定要适度。高职强省建设应当遵循规模经济理论，形成适度规模，追求规模经济的发展。

2. 完善高职教育体系

体系是建设高职强省的框架，没有完整体系的高职教育不能算强。高职教育体系是指高职教育与普通高等教育相互沟通，高职教育与中等职业教育相互衔接，以需求为导向、以应用为根本，具有高等性和职业性、独立性和开放性，包括学制体系、课程体系、办学体系、管理体系、人才培养体系等。顾坤华、赵惠莉：《高等职业教育体系建设的思考与对策——六议江苏“高职强省”》，《江苏社会科学》，2011年第S1期，第7-12页。衡量高职教育体系的完善程度主要有两个方面的标准。其一是内部维度，如是否已经形成与社会经济发展相匹配的教育体量，是否已经构成与经济发展相拟合的教育系统，是否已经生成具有高职特色，精准服务于科学向技术转化、技术应用于生产的教育内涵，是否已经建立与群众教育需求相适合的教育层次等。其二是外部维度，如是否已经建立科学、规范、持续的发展资金筹措通道，是否已经建立系统化、规范化、全面化的教育评估整改机制，是否已经建立办学主体多元化的发展规划等。因此，要借助内部维度生成和外部维度拉动的双向合力，进一步完善高职教育体系。

3. 优化高职教育结构

高职教育结构是指高职教育系统内部各组成要素之间的联系方式、比例关系和相互作用的形式。高职教育结构是教育大结构中的一个子结构，呈现出多维度、多层次、多样化等特点，具有相对的稳定性、明显的层次性和高度的开放性。从宏观角度分析，高职教育结构包含体制结构、类型结构、层次结构、布局结构、学制结构、专业结构等要素。结构完善是建设高职强省的关键。在一个完善的高职教育结构中，各要素具有比较合理的比例关系，要素之间协调发展，能够满足社会、经济和文化当前和长远的需要。高职教育结构的完善不仅受到经济、政治和历史文化等方面的影响和制约，而且受到教育活动和教育结构自身逻辑基础即内在规定性的影响与制约。高职教育结构的完善是一项非常复杂的系统工程，不仅涉及高职教育自身的问题，也包括内外部环境的协调问题。

4. 促进特色发展

特色是一个事物区别于其他事物的特征。也就是说，从事物发展的角度来说，特色是事物发展中“剑走偏锋”的核心竞争力。由于历史原因，相对于本科生和研究生教育，高职教育在我国的整体水平相对较低。高职教育要想在社会各领域受到重视、赢得尊重，必须“剑走偏锋”，走特色发展道路。高职教育特色发展的内涵之一是走政产学研相结合的道路——政府主导，校企紧密合作，教师与师傅双向流动，使个体拥有学生和技工的双重身份，把教学过程搬到车间里，使教育与生产紧密融合。比如，早在21世纪初，江苏省就诞生了首家省级职教集团，现在全省已有13个跨地区的行业性职教集团，覆盖了信息、商贸等 11 大领域，参与的职业院校有300多所，加盟企业超过 600家。高职教育特色发展的内涵之二是要以创业创新为导向，把创业创新教育融入教育教学的全过程——学校要产业链式地培育“创客”，赛事化地培植项目，资源化地孵化微型企業。

（三）省级统筹建设“高职强省”的价值取向

省级统筹是省级层面上的通盘筹划，在行政层级上是省级政府，在空间上是全省范围，强调整体和局部的有机统一，各部门或各市、县不能各自为战。谢广祥：《如何扩大省级政府教育统筹权》，《求是》，2014年第3期，第50-51页。落实到高职教育上，省级统筹具有实现高职教育现代化，保障高职教育公平效率，统筹高职院校错位发展和推动区域经济社会“一体化”等方面的意义。

1. 实现高职教育现代化

省级统筹制度进一步理顺和明确了中央与地方政府在高职教育管理领域的责任与权力：中央政府承担对高职教育进行宏观调控的职能，省级政府对省域高职教育拥有领导权、决策权和管理权。省级统筹要求中央简政放权，这并不是否认中央对高职教育的领导权和管理权，而是要改变过去“大一统”的领导和管理方式，把中央从事务管理中解放出来，便于中央政府集中精力开展宏观调控，在教育方针、教育法规和教育质量等方面加强监督和指导，促进全国高职教育发展。省级统筹制度还进一步理顺了政府、市场与学校之间的关系。在法治框架内，政府严格在其职责范围内活动，市场发挥调节功能，高职院校的办学自主权得到充分保证。

2. 保障高职教育公平效率

公平和效率是教育改革孜孜以求的双重目标。教育公平体现了教育改革过程中资源配置与利益调整的合理性；在一定教育资源的前提下，教育效率反映了统筹规划之后的收益。教育公平与教育效率同等重要，没有主次之分。加强省级统筹，有利于立足省域范围，统筹规划、合理配置、整合优化区域内的高职教育资源，促进区域高职教育均衡发展；有利于解决区域优质高职教育资源供给不足、分布不均的问题，以强带弱，避免不均衡、不公平现象的出现；加强省级统筹还有利于集中优势，促进区域高职教育资源的有效利用，实现资源效益的最大化。

3. 统筹高职院校错位发展

省域范围内高职院校的办学主体和行政隶属关系不尽相同，有公办院校，也有民办院校和混合所有制院校；有省属院校，也有市属和县属院校；有教育行政主管部门主办的院校，也有行业主管部门主办的院校。尽管高职院校因办学主体的性质不同、隶属关系不同，在行政管辖、人事任免、经费划拨等方面存在差异，但是，这些院校与所在省份的经济社会发展都有着十分紧密的联系，彼此的依存度非常高。省级统筹能够在充分尊重和保障高职院校办学自主权的前提下，通过对省域范围内所有高职院校进行统筹治理，推动各级各类高职院校错位发展，形成各自的办学特色，避免出现同质化竞争。

4. 推动区域经济社会“一体化”

高职教育既是区域经济社会发展的产物，又直接服务于区域经济社会发展。根据教育外部关系规律，作为区域经济社会大系统中的一个分支，高职教育的存在和发展与系统内部的经济、科技、文化等因素有着密不可分的关系。一方面，区域的经济发展、科技进步、文化繁荣需要合适的高职教育体系与之配合；另一方面，区域高职教育的发展离不开区域经济、科技、文化的支撑。省级统筹不仅是对区域高职教育系统内部各要素进行统筹，还包括对外部相关因素进行统筹，其目的在于建立协同共生的外部关系，实现同步规划、同步实施，推动区域经济社会的“一体化”发展。

三、高职教育发展的新命题与新挑战

（一）回应人才要求的变化

1. “软技能”成为人才核心竞争力

从世界经济论坛的报告可以发现，在21世纪，社会对于人才的要求不再是刻板的、一成不变的，人才不能仅仅适应固定的情景和特定的职业，“传递一套今后受用的知识和技术的传统教育准则从根本上崩溃了。”崔允漷、柯政：《学校本位教师专业发展》，上海：华东师范大学出版社， 2013年，第122页。面对这一变化，教育必须思考和回答如何使学生更好地走向未来、适应未来以及如何使学生在未来的职业生涯中始终保持可持续发展能力的问题。软技能的提升不仅将成为世界各国提升本国竞争力的重要战略，也将成为人们应对越来越复杂的劳动力市場、提升自我就业能力的有效途径。在未来，职业教育不仅要培养学生的硬技能，让学生拥有岗位就业的“敲门砖”，而且要更加重视培养学生的软技能，保证学生能适应技能需求的快速变化。

2. “大国工匠”成为职业素质主题词

党的十八届五中全会明确提出，深入实施人才优先发展战略，着力发现、培养、集聚高技能人才队伍，推行终身职业技能培训制度。2016年3月，中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，提出要大力培养支撑中国制造、中国创造的技术技能人才队伍。习近平总书记指出：“工业强国都是技师技工的大国，我们要有很强的技术工人队伍” “作为一个制造业大国，我们的人才基础应该是技工”。李克强总理在2016年《政府工作报告》中提出，“鼓励企业开展个性化定制、柔性化生产，培育精益求精的工匠精神，增品种、提品质、创品牌。”这也是我国首次在政府话语体系中提出“工匠精神”。其后，工匠精神逐渐成为高技能人才职业素质的重要组成部分。截至2015年底，全国技能劳动者总量为165 亿，仅占就业人员的20%，高技能人才总量4501万，占技能劳动者的比例为273%，掌握“高、精、尖”技术的高技能人才数量更少。而在西方发达国家特别是一些制造业强国，高技能人才的数量占技能劳动者总数的40%以上。另一项统计数据表明，中国225亿第二产业就业人员中，高技能人才仅3117万人，仅制造业的高级技工缺口就达400余万人。因此，尽快加强高技能人才队伍建设，是产业发展赋予高职教育的重要使命。

3. “双创”精神成为时代发展活力源

“大众创业、万众创新”的提出，既是我国经济发展进入新常态的内在要求与现实选择，又是创新驱动发展战略的具体实施措施，是借用大众智慧共同探索和参与产业变革，激发和释放经济发展活力的有力之举。“大众创业、万众创新”将带动生产方式从传统的规模化、统一化向智能化、个性化转变，以满足分散化、精细化的市场需求。在“大众创业、万众创新”的时代潮流下，我国将涌现出更多的着眼于差异化市场需求的小微企业，“大众创业、万众创新”也会极大地促进人力资源在全社会的自由流动，给每一个创业创新者以勤劳致富、实现梦想的公平机会。在这样的时代要求下，“创客精神”成为考量个体素质的一项标准，也将成为高职人才培养的重要内容之一。

（二）回应全球“一体化”的趋势

1. 高职教育走向国际化

随着经济全球化的推进，我国对国际型高素质人才的需求加大，引进国外优质教育资源、扩大我国高职教育的发展成果，是教育国际化的重要举措之一。通过“请进来”，可以借鉴国外成功办学经验，培养具有自主学习能力和综合实践能力的复合型高技能人才，使高职教育更好地服务区域外向型经济。此外，随着我国“一带一路”倡议的提出，高职教育也开始与合作企业一起“走出去”，承担企业驻外项目所在地的员工职业培训任务，为“一带一路”沿线国家培养高质量的技术型人才。

2. 人才培养重视国际流动能力

从20世纪中后叶开始，发达国家为应对新世纪的发展，纷纷改革职业教育，其中，通过开展高等教育的国际专业认证实现人才培养的实质等效，提高专业人才的国际流动能力成为一个普遍的选择。我国本科专业的认证从20世纪90年代开始试点工作，主要涉及建筑、机械工程、电气工程、化学工程、计算机、医学等专业领域，其中土木工程、医学、航海等专业已加入国际专业认证体系。2016年6月，我国成为《华盛顿协议》的正式成员国，标志着我国的本科工程技术教育专业认证迈入了国际认证的大家庭，适用于高职层次的工程技术教育专业认证规范即《悉尼协议》也成为职教界关注的热点。2016年12月，由南京信息职业技术学院等12家国家示范性高职院校牵头，全国135家高职院校在南京成立《悉尼协议》应用研究高职院校联盟，标志着我国高职教育正式开始对接国际三年制工程教育标准。

（三）回应高职教育发展的新问题

1. 办学的同质化问题

高校同质化是指不同类型、不同层次、不同历史、不同文化背景的高校在组织、结构、目标定位、培养模式甚至大学文化等方面趋同一致的发展趋势，导致高校培养的人才在知识结构、能力、素质等方面日益雷同，丧失特色。学界普遍认为，同质化是我国高等教育走向大众化不可避免的现象，是高校在规模扩张中忽略内涵发展与特色凝聚所导致的。与普通高等教育相比，我国的高等职业教育在不到20年的时间内，院校数量和招生规模都经历了飞跃式的上升，迅速占据高等教育的半壁江山，高等职业教育的同质化问题比普通高等教育更为突出，具体表现为专业设置趋同，培养模式趋同，评估标准趋同等。随着高职院校从规模发展走向内涵提升，同质化对高职教育可持续发展的阻碍愈加明显，高职教育必须突破同质化的发展瓶颈。

2. 发展中的焦虑感问题

从21世纪初开始，我国工业化进入“井喷期”，高职教育也一路高歌猛进，实现了快速发展，到2005年，高职院校数量、招生人数、在校生人数分别占高等教育的609%、532%、456%，撑起了中国高等教育的半壁江山。张家寰：《高职院校综合办学能力探析》，《教育发展研究》，2006年第19期，第25-26页。之后，以国家示范性高职院校建设为标志，高职教育开始从规模化发展向质量化发展转变。徐平利：《中国高职教育：从“上升”到“成熟”的浮躁、焦虑及其消解》，《职业技术教育》，2014年第9期，第72-75页。一批院校获得了国家或省级的政策激励，综合办学能力全面上升。然而，当国家示范性高职院校建设计划逐渐落下帷幕时，高职院校群体却呈现出一种浮躁不定、无所适从的心理状态，不论是国家示范性院校、国家骨干院校，还是省级示范性院校乃至一般院校，均出现了不同程度的焦虑感。

生源危机是高职院校发展焦虑感最为直接的诱因。受人口出生率影响，我国的高考人数自2008年达到1050万人的峰值之后，呈现持续下降趋势，预计到2018年前后探底，其后将以极为缓慢的速度回升。与生源数量下降并行的是本科层次高等教育持续扩招，高职院校数量持续扩大和高考弃考考生持续增加，高职招生空间被严重压缩，大量高职院校招生计划无法完成。生源危机给高职院校带来的焦虑感是直接的、立竿见影的，社会对高职教育认可度不高，給高职院校带来的焦虑感则是暗藏的、如影随形的。在高职教育大发展的这十余年间，高职院校群体呈现出与普通高校群体完全不一样的风格：比如热词、新概念迭出，话语体系更新频繁；一些专家的理论极易在短时间内被全国高职院校奉为圭臬，“一窝蜂”“一刀切”地予以实践；热衷于开全国性的大会，搞大型活动，组建各种主题的联盟组织。抛开高职院校有发展活力、有执行力、善于宣传这些好的方面不谈，挖掘这些举动深层次的动因，可以发现，渴望被关注和被认同是高职院校群体的一种心理共性。从心理学上说，越渴望的往往是越缺乏的。高职院校的心理共性，反映了当前高职教育缺少社会认同的现实。

认同缺失所带来的焦虑感对高职院校办学行为的影响是深层次的。不少高职院校或把“升本”当作摆脱焦虑感的唯一选择，一切办学行为均以是否符合“升本”标准为取舍，办学的价值取向发生偏离；或把申报各种项目，赢取各种奖项作为最重要的任务，以获得存在感，充满浮躁之气，无法静心专注于职教事业。

3. 内涵提升的短板问题

当规模发展告一段落，内涵发展成为主题词后，高职院校在发展能力上的短板随之凸显。短板之一是内生动力不足。在我国高职教育近20年的发展中，政府发挥了强大的主导作用，呈现出典型的计划经济色彩。在高职院校的办学定位、发展思路、经费拨款、资源分配、机构岗位、质量评估，乃至专业设置、课程体系、教学模式等各个方面，政府均给予了直接的管理和指导。这种中央集权式的管理，在高职教育的初创时期有利于统一思想、保证方向、共享经验，促进了高职院校的飞跃式发展，但是也使不少高职院校形成了依赖体制的发展思路，一切跟着教育部的文件、项目走。这些院校往往缺乏对自身办学行为的深入思考和长远规划，一旦政府放手，便显得无所适从。“十三五”以来，教育管理体制改革的步伐加快，加大院校的办学自主权，市场化、管办评分离、促进院校特色化发展等成为主趋势。高职院校的发展正在从政府驱动型转向政府、行业、市场和院校等利益相关方多元驱动型，摆在院校面前的选择将更为复杂。存在内生动力短板的院校，必然会产生选择焦虑。短板之二是高水平师资匮乏。高职院校的师资队伍讲求两个“双师”：首先是整体师资队伍的“双师”结构，教学团队里不仅要有专任教师，还要有由企业的技术骨干、能工巧匠担任的兼职教师；其次是专任教师的“双师”，简单说就是专任教师既要具备作为教师的学识素养和教学能力，又要具备作为专业技术人员的技术水平和实践能力。如果放眼于高职教育国际化的未来，专任教师在具备“双师”素质的同时，还要具备一定的国际化能力，包括语言能力、国际视野、对多元文化的认知和包容能力等。高职院校的师资队伍建设一直存在着诸多难题，最为突出的就是专任教师的能力、素质提升问题。很多教师都是从学校到学校，缺乏在真实职业岗位上工作的经历，缺乏专业实战能力；在教育教学能力方面，又缺少教育理论的指导和教学方法的训练。这些问题仅靠高职院校组织的教师培训是无法解决的。此外，一些行业的技术迭代速度非常快，相关的高职院校还面临着专任教师的技术更新问题，仅靠安排教师下企业实践根本无法解决这一难题。师资力量不足，发展后劲乏力，将长期影响高职院校的内涵提升。

四、省级统筹高职教育发展的着力点与根本任务

（一）省级统筹高职教育发展的着力点

1. 发挥政府的引导作用

我国改革开放多年的基本经验表明，合理发挥政府的作用不仅不会损害市场机制，还能弥补市场机制失灵所导致的弊端，更好地促进经济社会发展。省级政府在统筹高职教育发展的过程中，最重要的职责就是根据经济社会的发展要求，引导高职教育的发展方向，引导社会资源积极参与高职教育。

（1）引导发展方向

省级政府要充分利用立法、规划、财政、政策等手段，协调高职教育与经济社会的关系，使高职教育的规模、布局和专业结构更好地适应经济社会发展对人才数量和结构的需求；调整高职教育与其他类型高等教育的关系，形成合理的结构比例，促进高职教育与普通高等教育的沟通；调整高职教育与其他层次职业教育的关系，发挥高职教育在职业教育中的龙头作用，促进职业教育整体发展。

（2）引导投入机制

除了制定区域内高职教育的发展规划，提供基础性的质量保障外，省级统筹的重要责任在于构建多元、多层、转化灵活的办学体制，将高职教育的重要利益相关者组织起来，引导各方将资源投入高职教育。这样，不仅会涌现出大量的行业院校、地市属院校、民办院校，而且会出现公私立办学体制的灵活转化。在灵活的办学体制下，政府以外的资源会通过校企合作、学费等多种形式进入高职教育机构。郭建如：《高职教育的办学体制、财政体制与政校企合作机制——对浙江省高职教育资源获取的制度分析》，《高等教育研究》，2015年第10期，第56-63页。

2. 发挥行业的指导作用

行业是连接教育与产业的桥梁和纽带，在促进高职教育产教融合、校企合作，确保高职教育人才供给适应产业发展实际需求等方面，具有不可替代的作用。发达国家的职业教育经验表明：职业教育要有生命力，必须充分发挥行业组织的组织、协调、中介和服务功能。

（1）制定标准

制定标准是行业组织的一项重要职能，行业组织在制定行业标准、职业标准等方面具有广泛的权威性。目前，随着现代产业体系的快速发展，在先进制造业、现代服务业等众多新兴产业领域中，行业标准不健全，这不仅影响了行业的发展，也影响了高职教育的人才培养质量，亟需加快制定行业标准。江苏省各类行业组织必须针对行业发展的实际情况，制定行业标准开发与推广计划。在行业标准制定过程中，要组建行业、企业与院校的联合开发团队，充分发挥企业、高职院校两方面的人力资源优势。同时，积极将行业标准转化为职业能力标准、专业标准和人才培养标准，引导高职教育的人才培养工作，培养更有针对性和更高水平的技术技能型人才，促进产业的发展。

随着经济全球化趋势的加快，中国企业参与国际市场竞争的需要不断提高，部分行业既要加大引进国际标准的力度，更要想方设法向国际社会推广中国标准。比如中国高铁技术世界领先，铁路行业组织要发挥标准制定功能，联合高铁企业和相关院校积极开发高铁标准，包括中国高铁技术标准和人才培养标准等。“走出去”的高铁企业在输出高铁人才和技术的同时，还要输出中国标准。

（2）促进融合

行业最了解企业用人的实际需求。首先，中介组织如教育协会或行业协会对企业未来需要的人才数量及能力要求进行预测，把企业的用工需求和岗位培训信息传递给学校，组织双方成员定期召开经验交流会，促进企业与院校开展面对面的沟通，实现信息传递。其次，行业协会还可以充当学生的鉴定者及教育质量的评估者。比如在英国，伦敦行业教育学会（C&G）、商业与技术教育协会（BTEC）和苏格兰职业教育协会（SCOTVEC）就是三家独立的考试机构，这三家机构使英国职业教育实现了“教”“考”分离。再次，通过行业组织构建高职院校与企业的合作交流机制，整合校企优质资源，促进高职院校与企业的合作，开展订单培养、员工培训、技术比武、技能竞赛、技术研发等活动。同时，各种中介组织还可以在校企合作项目的实施过程中进行监督，仲裁双方的分歧，以实现管理的目的。

（3）提供服务

2014年5月，国务院发布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，该决定提出，通过授权委托、购买服务等方式，把适宜由行业组织承担的职责交给行业组织，政府给予政策支持并强化服务监管。由于历史原因，目前我国行业组织是职业教育发展中最为薄弱的环节之一，严重制约了职业教育的健康发展。如何调动行业组织的积极性，充分发挥行业的指导作用？首先，各级政府要切实简政放权，落实国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》赋予行业组织的职责，充分发挥行业组织的指导作用，为行业组织创造必要的工作条件，把适宜行业组织承担的职责交给行业组织。按照“小政府、大社会”的原则，实现由管理模式向治理模式的转变，扩大行业组织参与职业教育办学的权利。其次，也是更为重要的一点，政府要积极培育行业组织，既要提高行业组织的独立性，也要增强行业组织的自律性与他律性。

3. 发挥企业办学的主体作用

（1）政府的引导和激励作用

现阶段，政府要综合运用政策与法规、经济和行政等多种方式手段激发企业参与高职教育的积极性。政府要在政策上给予支持，包括对参与合作办学的企业给予一定的税收减免，对接受职业院校学生实习和教师实践并支付实习学生报酬的企业，给予相应的税收优惠。对拒不参与职业教育的企业，地方政府应向企业收取其应承担的职业教育经费用于本地区职业教育，除此之外还应给予一定的处罚。同时，要制定完善的校企合作法律法规，加强监督执法力度，建立企业参与职业教育问责制度，把是否参与职业教育纳入企业领导考核内容，对拒不配合职业教育的企业，依法追究责任。

（2）扩大校企利益交汇点

校企利益结合点主要体现为技术与人才的供需关系。从深层次来看，高职院校与企业的利益结合点在于相同的行业（产业）文化背景，校企双方文化互动与融合是校企合作的最高境界。由于校企双方大多具有相同的行业（产业）背景，在合作的过程中，双方容易形成推动行业（产业）文化创新的内在动力。从产业发展的视角俯瞰校企利益结合点，不难发现利益结合点的载体——校企共同体就变成了教育对接产业并支撑产业发展的人才链、技术链和文化链上的重要节点。由这个利益结合点出发，校企共同体通过人才链、技术链和文化链将行业与产业中上下游企业紧密联系在一起，成为各方利益的交汇点。

4. 建立社会资本参与办学的有效途径

目前，我国高职教育投入以政府财政投入为主，社会力量投入、企业投入、个人投入等为辅。除财政投入和学费之外，高职院校的其他投入非常薄弱，行业、企业和社会投资有很大潜力可挖。引进社会资本进入高职教育领域，可以拓宽教育投资渠道，激发民间投资活力，形成多元化、可持续的资金投入机制，形成以政府办學为主体、全社会积极参与、公办教育与民办教育共同发展的格局。政府引导社会资本举办或参与高职教育，先期应采用“非禁即准、合理回报”的原则，鼓励和引导社会资本进入高职教育领域。同时，也要加强规范社会资本的退出，建立社会资本主办的高职教育退出预警和干预机制，从法律法规上对退出方式、退出程序等予以规范。当前，政府引导社会资本进入高职教育领域，首先要做好高职院校国有资产评估、混合所有制办学条例制定、法人治理结构改革等相关配套措施，为社会资本进入创造基本的制度框架和前提条件。按照综合改革、试点先行的原则，积极探索社会资本进入高职教育领域的多样化办学模式，激发社会资本参与办学的活力。

（二）省级统筹高职教育发展的根本任务

1. 统筹推进管理体制改革

如何针对不同管理主体进行高职教育管理的授权，是高职教育管理体制改革的核心问题。当前和今后相当长的一段时间内，推进高职教育管理体制改革，需要妥善处理好以下三组关系。

（1）理順中央政府与地方政府之间的关系

我国高等教育法明确规定，高职教育的管理以省级政府为主。尽管国家已经赋予省级政府管理高职教育的众多权力，但是在招生录取方式改革、本科职业教育发展、国际合作办学等方面的管理权限还相对不足。此外，国家权力也存在缺位的现象，比如与人才培养密切相关的行业标准、国家职业资格标准等的制定工作就超出了省级政府的权限与能力范围，必须在国家层面进行统一安排。所以，在未来的高职教育管理体制改革中，中央政府及相关职能部门主要负责高职教育的相关立法、规划、标准等，其他的管理权应进一步向省级政府下放，为各地高职教育的发展创造更好的环境。

（2）理顺省级、地级和县级政府的关系

省级政府在高职教育方面的主要职权包括：制定省内高职教育政策、规划、标准和法规；统筹城乡、区域教育协调发展，通过财政转移支付等方式，对高职教育欠发达地区加大支持力度；领导和组织省域内高职教育教学改革工作；检查、指导、监督和评价下级政府的高职教育工作履职情况。地市级政府既是一个相对独立的社会经济发展规划单位，也是一级财政经济核算单位。地市级政府在省级政府的授权下对辖区内的高职教育履行财政投入、人事任命、监督和评价等方面的职能。在国家和省级法规政策框架内，地级政府可以制定促进教育发展的地方性政策法规，依法监管教育行为，调配各种资源投入教育领域。王建：《中央—地方关系中不同层级政府的教育行为：基于对地方教育制度创新奖案例的分析》，2014年8月28日，http：//learning.sohu.com/20140828/n403859971.shtml，2017年3月1日。在苏南地区，县域经济十分发达，大多数县域内都设有高职院校。如何进一步激发县级政府举办高职教育的积极性，是一个需要解决的课题。县级政府应具备一定程度的高职院校人事任免权限和专业设置调整权限，同时还应当在高职院校主要办学经费投入、推动辖区企业与学校合作等方面承担一定的责任。

（3）理顺省级政府相关职能部门的关系

在政府层面特别是省级政府层面，管理高职教育的机构涉及教育厅（局），财政厅（局），人社厅（局），发改委（局、办）和农委（局、办）等多个部门。即使在教育厅（局）内部，中等职业教育和高等职业教育的管理也分别隶属不同的部门。鉴于高职教育的跨界属性，要加大统筹协调各高等职业教育利益相关者的力度。各级政府应成立跨部门的职业教育协作机构，包括教育主管部门、发展改革委、财政部门、人力资源和社会保障部门、农业部门、经济部门、扶贫部门、税务部门、工会、行业企业及高职院校隶属的行业部门等与职业教育利益相关的政府职能部门。强化统筹职能，明确协作机构以及各高职教育利益相关者的权利与责任，共同研究、协调解决重大职业教育问题，如下放办学自主权、校企合作等。

2. 统筹推进办学体制创新

（1）创新集团化办学

教育集团是指大型化、连锁化、跨地区甚至跨国界的教育经营集团，以规模优势实现经营的规模效益，促进利益最大化。如果把单个学校和企业比作一条“小船”，职业教育集团就好像一艘装备完美的“航空母舰”，可以较大程度规避学校在办学中、企业在经营中可能遇到的各种风险。江苏在这方面早有探索，现已建成26个职教集团，参与的职业院校达811所，加盟企业1529家，成员单位从省内扩展到全国乃至境外，闯出了一条“政府统筹、行业引导、校企融合、校校联动、社会参与”的发展新路。但是，江苏职教集团的发展也面临诸多问题与挑战，主要包括集团自身的经营意识和能力不强，集团成员间利益纽带脆弱，集团的设计功能泛化等。职教集团要突破发展瓶颈，必须在体制机制方面进行深入改革和大胆创新。以江苏职教集团为例，首先要进一步优化职教集团的治理结构。在组织结构上，改变目前普遍的以牵头学校为核心的“单理事长制”，实行以学校、行业骨干企业为主的“双理事长制”，加强企业在集团中的主导意识，加强企业的参与程度。在集团内，探索股权重组，形成公共股权结构，通过资产（股权）联结的方式形成集团的核心层，通过核心层单位控股或参股的方式形成集团的紧密层，依靠契约、章程等将与核心层单位有互惠性稳定协作关系的院校、企业等组成集团的松散层，改变完全依靠契约关系而导致的凝聚力不足等问题。其次要进一步优化职教集团的发展机制。树立集团“经营”意识，坚持市场导向、利益共享、合作共赢、他赢为先的原则，通过集团成员的资源协同和市场运作产生切实的经济效益、教育效益和社会效益，让成员在集团的发展中得到实惠。再次要进一步加大政策扶持力度。江苏省引导省内营业收入超百亿的企业特别是行业龙头企业牵头组建覆盖全产业链的职教集团，开展多元投资主体依法共建职教集团的改革试点。完善职教集团的发展机制，提高各类职业院校的参与率。此外，江苏支持有特色的高职院校输出品牌、资源和管理方式，成立连锁型职教集团。

（2）创新混合所有制办学

混合所有制是指产权分属不同性质所有者的财产所有结构。党的十八届三中全会指出，要积极发展混合所有制经济。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出，“探索建立混合所有制职业院校”。但是，混合所有制职业院校的实际推行还存在着很多观念、政策和体制上的障碍，需要在实践中进行深入探索。第一，完善相关法律、制度和政策。混合所有制对于高职教育来说是一项创新性工作，需要解决诸多政策与法律上的限制性问题，教育的公益属性、保障国有资产安全和理顺高职院校内部治理结构等是难点问题。针对高职教育的公益性问题，为适应混合所有制改革需要，必须对高职教育进行营利性和非营利性的划分，允许一部分投资企业取得合理回报。针对国有资产安全问题，应对公办高职院校的国有资产进行评估，允许高职院校对学校的股权结构进行改造。针对高职院校内部治理结构问题，应允许实行混合所有制办学的高职院校进行学校领导体制改革，在不改变党委领导的前提下，探索董事会领导下的校长负责制，建立适应市场机制的议事决策管理模式。第二，循序渐进地开展混合所有制试点。对发展状况较好的高职院校，允许以二级学院、科研平台为载体探索特色学院，让社会力量通过“混合制”参与试点办学。对于发展状况较差的公办职业院校，可以选择硬件条件相对较好的学校整体实施混合所有制改革试点，解决制约这些公办职业院校发展的瓶颈问题。同时，还可以鼓励现有的民办职业院校进行股份制改造，鼓励社会资本按照“入股自愿、股权平等、利益共享、风险共担”的原则，新建混合所有制职业院校。刘洪一：《混合所有制，职业院校如何尝试》，《光明日报》， 2015年08月11日。第三，探索多种形式的混合所有制办学模式。俞林、周桂瑾：《现代职业教育混合所有制办学模式的理论探索》，《中国职业技术教育》， 2016年第7期，第41-44页。这些模式包括：国有公办职业院校与民营企业资本融合办学模式，国有、私营及民办教育主体通过职教集团托管模式；民办职业院校与国有机关或事业单位资本融合办学模式等。

（3）创新国际化办学

首先，树立国际化理念。要着眼于全球化的趋势，站在国际化的战略高度，利用国内和国际两种优势资源，全面推进高等职业教育机构的国际交流活动。与高职教育发达国家加强政策对话，探索适合发展中国家的高职教育援助渠道和政策，积极参与高职教育国际标准与规则的研究和制定。

其次，推进合作办学项目建设。选择类型相同、专业相近的国（境）外高水平院校，联合开发课程，共建专业、实验室或实训基地，建立教师交流、学生交换、学分互认等合作机制。参与制定职业教育国际标准，引入国际化因素改编教材，推动职业院校专业课程与国际通用职业资格证书要求互相衔接。与信誉良好的国际组织、跨国企业以及职业教育发达国家开展交流，加强合作。

再次，提升师生的国际化水平。师生的国际化是高等职业教育国际化的核心内容之一。江苏的做法包括：设立政府留学奖学金，开展教师海外培训计划等项目，扩大高职院校公派出国留学和培训的规模；吸纳海外优秀人士来本省高职院校执教讲学，参加学术交流并从事科研工作；有计划地鼓励教师出国访学和进修，积极参加国际教育学术交流；落实留学江苏行动计划，利用优质高职院校的品牌和专业优势，积极吸引境外学生来华学习；建立政府引导、高职院校和企业多方参与的外国留学生奖学金体系，按照“一校招生、合作计划、分段培养、收益共享”的原则联合培养留学生；拓展高职教育国际服务，使江苏成为参与国际高职教育服务贸易的重要省份，推进江苏教育品牌的境外服务。

最后，建立境外输出协同和质量保障机制。政府要制定职业教育国际化战略，建立境外输出协同机制，包括国际平台的谈判协商机制、品牌保护机制、内外联合机制等制度，规范和约束教育国际化行为。在保障输出质量方面，成立跨境教育质量保障机构，制定统一的质量评估标准，加强跨境教育监管，确保境外输出的国际声誉。将高职院校和“走出去”的中国企业联合起来，共同开发符合市场需求的课程、专业标准，建立国际化职业教育质量评估体系。李成明：《一带一路战略下高职院校提升境外服务输出能力研究》，《中国职业技术教育》，2017年第8期，第83-88页。

3. 统筹推进现代职教体系建设

（1）完善高职学制体系

高职教育作为高等教育的一种类型，应该具有独立的学制体系，包括专科—本科—研究生专业教育体系。但是从目前来看，我国高职教育主要以专科教育为主，向本科教育、研究生教育发展的通道还未真正建立。我们必须从创新的战略高度来发展高职教育，参考国际先进职业教育发展经验，建立专科—本科—研究生教育组成的高职教育体系。第一，探索发展应用技术型本科教育。引导一批普通本科高校特别是独立学院向应用技术型高校转型。鼓励应用技术型本科高校将专业设置由学科定位转向职业岗位分类，倾斜支持品牌专业建设。在应用技术型本科高校招生中，扩大高职毕业生的规模。力争到2020年，建成一批国内一流的应用技术型本科高校。第二，加快发展专业学位研究生教育。建立专业学位研究生教育人才培养质量标准，坚持以职业需求为导向、以实践能力提升为重点推进人才培养模式改革。支持有条件的应用技术型本科高校开展专业学位研究生教育试点。扩大专业学位研究生招收比例，招生计划向应用技术型本科高校倾斜。

（2）普教与职教互相沟通

高等职业教育与普通高等教育共同构成了高等教育的一元二维体系。要通过加强普通高等教育与高职教育之间的沟通与联系，实现两种教育类型的合作与衔接。第一，建立高职教育与本科教育的转学机制。原则上，高等职业教育体系与普通高等教育体系是相通的，学生可以相互转学。高职学生经过一定的理论测试后，可以进入普通高等教育系统深造。同样，普通高校的学生只要通过了相应的应用技能测试，也可以进入高职教育体系继续学习。第二，扩大本科职业教育试点。在总结前期现代职业教育试点经验的基础上，研究制定本科职业教育办学标准和本科应用人才培养标准，允许具备条件的高职院校独立培养或与本科院校联合培养本科层次人才。第三，优化高职教育“专升本”的选拔方式。现有的“专升本”选拔方式具有重基础知识、轻实践能力等不合理倾向，因此，高职教育“专升本”选拔应既注重专业基础知识，又强调专业实践技能，使学生能够做好升学与就业的两手准备。

（3）学校教育与企业培训相结合

当前，学校教育与企业培训被划分成两个独立的阶段，其实质是在时间上把人生分割成两个不同的阶段，将完整的人变成片面的人。所以，只有将学校教育与企业培训结合起来，才能真正体现教育的人性关怀，才能为人的全面发展制定完整的教育与职业生涯规划，终身教育才会成为可能。构建劳动者终身职业培训体系，要依靠各类院校和社会组织，建立有利于劳动者接受继续教育和职业培训的灵活学习制度，推进学习型社会建设。完善企业职工培训制度，广泛开展岗位技能培训，规模以上企业要有专门的机构和人员负责职工培训，与职业院校搞好对接工作。加快构建劳动者终身教育职业培训体系。依托高职院校的场地、师资、设备等资源优势，推动职业院校承担社区教育机构的职能，面向社区成员开展与生活密切相关的职业技能培训和老年教育。在职业院校与开放大学系统、成人高校、职业资格证书之间构建科学的体系，如课程与学分的互认转换机制等，实现职业教育与职业培训的融合发展。健全涵盖职前教育和职后教育的人才培养制度，服务终身学习体系建设。

五、结 语

“高职强省”是“高教强省”的重要部分，也是“高教强国”的发展内容。必须从全新视角和立体层面进一步推进“高教强省”建设：在整个高等教育体系中，要分类分层地“做强”“做优”，坚持以办一流大学和一流专业的决心来办一流高职院校和一流高职专业，创造一种与传统学术形态不同的“产教融合、校企合作、工学結合、知行合一”的新型教育形态和教育制度。不仅要抓好本科教育和研究型人才培养，也要抓好高职教育和技术技能型人才培养；不仅要造就站在学科前沿的“大师巨擘”，也要造就技术技能型“大国工匠”；不仅要培养一大批学术型人才，也要培养一大批应用型人才。省级统筹是推进教育改革发展的新思路，标志着我国教育改革发展步入新阶段，由此将成为教育管理体制改革的新亮点。

〔责任编辑：沈 丹〕