我国扶贫开发战略变迁视角下的精准扶贫分析

宋晓潭

摘要概述了我国扶贫开发战略的变迁，列举了多项精准扶贫战略的地方实践，分析了扶贫开发战略的实施绩效及实践困境。在宏观把握精準扶贫战略内在逻辑的前提下，从树立正确精准扶贫理念、兼顾多方精准扶贫主体、构建科学精准扶贫机制、运用多维精准扶贫技术等方面，提出了完善精准扶贫的路径设计。

关键词扶贫开发；精准扶贫；扶贫理念；扶贫机制；扶贫技术

中图分类号S-9文献标识码

A文章编号0517-6611（2017）20-0220-04

AbstractThe changes of poverty alleviation and development strategy in China was summarized， the local practice of a number of precision poverty alleviation strategies were list， and the implementation performance and practical difficulties of poverty alleviation and development strategy were analyzed.Under the premise of grasping the inherent logic of the strategy of precision poverty alleviation， the path design of perfect poverty alleviation was put forward from the aspects of establishing the correct and accurate poverty alleviation concept， taking into account the multidisciplinary poverty alleviation subject， constructing the scientific precision poverty alleviation mechanism and using the multidimensional precision poverty alleviation technology.

Key wordsPoverty alleviation and development；Precision poverty alleviation；Poverty alleviation concept；Poverty alleviation mechanism；Poverty alleviation technology

為巩固我国现有扶贫开发成果，破解扶贫开发过程中的重点难点问题，提高扶贫工作精准度，提升扶贫效率，加快推进全面建成小康社会步伐，党和政府提出了精准扶贫理念，并通过一系列纲要、方案渐次推向全国，地方党政府部门也开始了精准扶贫战略的地方实践。

2013 年 11 月，习近平总书记在湘西调研时明确提出“精准扶贫”理念，并作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”[1]十六字指示，进一步阐发了新时期扶贫工作的指导方针与指导思想；随着《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》的印发，党和政府对精准扶贫做了进一步安排，明确提出了要建立精准扶贫工作机制的要求。2014年5月，国务院扶贫开发领导小组办公室联合中央农办、民政部、人力资源和社会保障部、国家统计局、共青团中央、中国残联等制定了《建立精准扶贫工作机制实施方案》并印发全国。至此，我国扶贫开发战略进入精准扶贫的新时期。

当前，我国扶贫工作已经进入战略深水期，深刻把握中央的精准扶贫理念，构建科学的精准扶贫机制，实现贫困地区贫困人口如期脱贫具有重大意义。笔者在对建国以来我国扶贫开发战略整体变迁的系统梳理及其扶贫绩效与内在逻辑分析考察的基础上，总结了精准扶贫理念在各地的实践经验，进而合理设计我国精准扶贫战略的路径。

1我国扶贫开发战略的历史变迁

扶贫开发是以扶助贫困户或贫困地区发展生产，改变落后地区穷困面貌为主旨的涉及政治、经济、文化、社会、生态等多方面的综合性工作，具有历史性和艰巨性。扶贫政策、扶贫体制、扶贫技术、扶贫主体参与积极性等是影响我国扶贫开发成效的关键因素。我国扶贫开发战略经历了整体救济扶贫阶段、体制改革扶贫阶段、大规模开发扶贫阶段、扶贫攻坚阶段和综合扶贫阶段，而每一个扶贫阶段的侧重点和成效存在差异，对此进行系统梳理有助于人们更好地了解和把握当前实施的精准扶贫，推动扶贫工作长远发展。

1.1整体救济扶贫阶段（1949—1977年）新中国成立初期，广大农村呈现出一种生存式贫困，也称普遍贫困的格局。党和国家通过“立国建制”制度体系积极探索减贫发展的模式和出路。但面对国家财力有限、贫困人口基数庞大的现实，不得不采取整体救济扶贫方式，依靠自上而下的民政救济系统，对广大边区贫困人群、因灾致贫人群、因战致贫人群采取整体救济扶贫策略。这种“输血式”扶贫虽能暂缓贫困人口的燃眉之急和临时生存需要，但难以消除贫困根源。同时，计划经济体制的弊端和错误的经济政策的实施进一步加剧了当时农村的贫困问题。截至1978年，“以农民人均纯收入100元为贫困线，我国农村贫困人口规模高达2.5亿，占全国人口总数的25.97%，占世界贫困人口总数的1/4，农村贫困发生率达到30.7%”。

1.2体制改革扶贫阶段（1978—1985年）

由于生产方式长期落后于生产力发展，农民生产积极性持续低迷，单纯依靠民政救济系统难以从根本上解决农民的温饱问题，直至20世纪80年代我国广大农村依然处于普遍贫穷阶段。1978年底，安徽凤阳小岗村18位农民冒险在土地承包责任书按下鲜红手印，实施“大包干”，实质上用家庭联产承包经营制打破了长期以来实行的人民公社集体经营制。这种新型生产经营制度解放了广大农村的生产力，农村经济获得了长远发展，助推大片贫困农村脱贫与农民增收。中共十一届三中全会后，农民劳动热情异常高涨，农产品价格也逐步放开，大大激活了农村各项要素活力，加之乡镇企业异军突起，为农村贫困人口向城镇转移就业增收脱贫提供了机会，这些都为解决农村的贫困人口问题打开了出路，农村贫困人口大幅降低。我国进入以农村经济体制改革为主动力的扶贫新阶段。

1.3大规模开发扶贫阶段（1986—1993年）

20世纪80年代中期，东部发达地区农村凭借着优越的地理位置，积极利用中央改革开放的政策，引进外资与技术，积极承接产业转移，经济得到快速增长，生活水平得以大幅提升，但中西部地区依然存在少数集中成片地区尤其“老、少、边、穷”地区发展相对滞后的现状。中西部贫困地区与东部沿海发达地区在经济、社会、文化等方面的差距逐步扩大，甚至部分低收入人口不能维持最基本的生存需要，农村发展不平衡问题开始凸显并日益加深。面对这一现实，以1986年国务院成立专门的扶贫工作小组为标志，党和政府在全国范围内开展了有组织、有计划、大规模的开发式扶贫。通过“安排专项扶贫资金，放宽地区间农民迁移限制，支持劳动密集型产业发展，鼓励并促进贫困地区和贫困农民参与全国经济发展，划定18个集中连片贫困带和援助国家级贫困县”[2]等方式对传统的救济扶贫和体制扶贫进行彻底改革，把扶贫瞄准度定格为县/区域，确定了开发式扶贫的方针。

1.4扶贫攻坚阶段（1994—2000年）

随着开发式扶贫的实施，我国贫困人口逐年减少，但呈现出地缘性分布特征，尤其以西南、西北、秦巴山区及青藏高寒区等地为主。为有效改善这一面貌，1994年党和政府决定集中力量，力争用7年左右的时间，基本解决农村8 000万贫困人口的温饱问题，即“八七扶贫攻坚计划”。以此为标志，我国扶贫开发进入攻坚阶段，扶贫开发“由道义性扶贫向制度性扶贫转变，由救济性扶贫向开发性扶贫转变，由扶持贫困地区（主要是贫困县）向扶持贫困村、贫困户（主要是贫困人口）转变”[3]。此外，将扶贫到户与促进中西部地区经济发展的宏观政策相结合，基本解决了贫困人口的温饱问题，使农村贫困从普遍性、区域性、绝对性贫困向点状分布和相对贫困转变。

1.5以全面建设小康社会为目标的综合扶贫阶段（2001—2015年）至21世纪，世界扶贫事业取得新进展，我国的扶贫开发取得巨大进步，根据《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》的总结，农村扶贫呈现以下新特征：一是从扶贫对象看，将低收入农户纳入工作范围，公布了低收入贫困标准；二是从扶贫瞄准重点看，由于农村贫困人口有近一半分布在重点贫困县之外，为提高扶贫资金的瞄准性，全国认定了近14.8万个贫困村，将瞄准重点转移到贫困村、贫困户；三是从扶贫任务看，不仅解决贫困人口的温饱问题，还要解决返贫问题，不仅强调经济开发，还要推动贫困地区教育、文化、环境等社会事业的全面进步。到2015年底，农村貧困人口数量从2014年底的7 017万减少至5 575万；农村贫困人口发生率从2014年的7.2%下降到2015年的5.7%[4]。以《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》的颁布为标志，我国进入综合扶贫开发阶段。

2精准扶贫战略的地方实践探索

自精准扶贫战略实施以来，各地根据当地实际探索了诸多精准扶贫的方式方法。其中成效显著、特色明显的主要有干部驻村帮扶、职业教育培训、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、电商扶贫、旅游扶贫、光伏扶贫、构树扶贫、致富带头人创业培训、龙头企业带动十大工程[5]和诸多方式，比较典型的有如下几种案例。

2.1以高山生态扶贫搬迁为核心的异地扶贫

重庆市在扶贫搬迁过程中通过加大差异化补助搬迁政策力度，集中力量开展深度贫困户搬迁工作，根据“选得准”“搬得出”“稳得住”等原则，明确优先搬迁对象标准，建立台帐“八步法”等程序，对贫困人口进行梯度安置的易地扶贫政策。据统计，全市实施高山生态扶贫搬迁人口36.9万，其中搬迁贫困人口16.9万，占搬迁人口的46%。

2.2以机制创新为突破口的“1+N”扶贫

根据地区发展实际，湖北省提出要建立“1+N”的扶贫攻坚支撑机制。所谓“1+N”，即由省委全会研究通过一个扶贫攻坚的决定，建立健全约束机制、帮扶机制、考核机制、退出机制、创新机制、责任机制、精神支撑机制、用人导向机制等支撑机制，目的是保障全省扶贫攻坚强力推进、决战决胜；荆门市在落实这一机制时，把“1”定义为整体推进，“N”则指涵盖驻村帮扶、龙头企业带动、乡村旅游扶贫、能人带动、电商扶贫、小额信贷等在内的一系列帮扶工程。

2.3以主导产业带动型的产业开发扶贫

产业扶贫历来是我国扶贫开发的重要组成部分。安徽省通过积极推进产业带动，把产业扶贫始终作为扶贫开发的主要手段，做大做强主导产业和各类服务业，加快推进农业结构调整，引领更多农户脱贫致富。此外，还通过开展大众创业、万众创新等方式，对有创业需求和创业能力的贫困户加大资金支持，加快脱贫致富步伐。

2.4以多元主体协同参与的乡村旅游扶贫

贵州省在创新和完善扶贫开发激励机制的过程中积累了新经验、新模式。例如，铜仁市江口县立足当地生态文化资源优势，按照“山上做吸引力、山下做生产力、乡村做支撑力”的发展方向，大力发展乡村旅游，以典型引领乡村旅游扶贫，高起点打造寨沙侗寨旅游扶贫试点，形成了“政府主导、公司经营、协会管理、农户参与”的乡村旅游扶贫“寨沙模式”，在贫困落后地区变资源优势为经济优势的后发赶超之路上做出了成功探索。

2.5以法制化为助推力的贫困依法治理

湖南省以法制化为重点，成为创新精准扶贫模式的亮点之一。湖南省委十届十三次全体（扩大）会议审议通过了《中共湖南省委关于实施精准扶贫加快推进扶贫开发工作的决议》，省人大常委会更在统筹协调扶贫立法工作，确保年内出台《湖南省农村扶贫开发条例》，把扶贫开发工作纳入法制化轨道。

2.6其他精准扶贫实践

此外，国家部委未来还将陆续开展诸如以“有上网技术条件、有产业开发基础、有村级站点、有物流条件、有积极性”的标准选择精准扶贫试点村的电商扶贫；使贫困群众在建设分布式光伏发电项目中直接增收，在建设光伏电站项目中参股分红、实现就业等的光伏扶贫；利用贫困地区荒山荒坡种植构树饲料资源植物，以有效解决农牧争地矛盾，实现生态与经济的良性循环的构树扶贫等扶贫新模式、新办法。

当然，由于提出时间相对较短，各地对精准扶贫的理解依然存在概念模糊、机制缺失、效果不明显等困境。尤其是在建立和完善精准扶贫的机制和理念方面，存在滞后性、模糊性等现状，需要从各地实际出发，切实有效地加以解决。

3扶贫开发战略的实施绩效及实践困境

3.1实施绩效从整体救济扶贫到体制改革扶贫，再到大规模开发扶贫与综合扶贫，进而到现阶段的精准扶贫，我国扶贫开发战略绩效显著，助推大量贫困地区贫困农户脱贫致富。

3.1.1农村居民的生存和温饱问题基本解决。主要是农村贫困人口数量和贫困人口发生率持续下降。2015年底，全国农村贫困人口从上年的7 017万减少到5 575万，贫困人口发生率从7.2%下降到5.7%。

3.1.2贫困地区经济全面发展。主要是贫困区产业结构进一步优化，特色优势产业进一步发展，县/区域经济实力进一步增强。至2010年，全国592个国家扶贫开发工作重点县人均地区生产总值从2 658元增加到11 170元，年均增长17%；农民人均纯收入从2001年的1 276元，增加到2010年的3 273元，年均增长11%。

3.1.3贫困地区生产生活条件明显改善。主要是基础设施建设投入程度不断加大，贫困区面貌发生明显变化。至2010年，592个国家扶贫开发工作重点县新增基本农田349.71万hm2，新建及改扩建公路里程95.2万hm2，新增教育卫生用房3 506.1万m3，解决了5 675.7万人口、4 999.3万头大牲畜的饮水困难。

3.1.4贫困地区社会事业不断进步。主要是农村义务教育得到加强，扫盲工作取得新进展；新型农村合作医疗实现全覆盖，基层医疗卫生服务体系建设不断加强；人口和计划生育工作、公共文化服务体系建设继续得到加强[6]。扶贫开发从以解决温饱为主要任务转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。

3.2实践困境

尽管我国扶贫开发战略的实施改善了我国贫困地区的经济社会落后面貌，助推了广大农村地区农户实现脱贫致富，但在扶贫开发实践中也遭遇诸多困境。

3.2.1地方行为偏好与中央扶贫目标存在偏差甚至冲突。中央扶贫战略和政策的制定、实施是从全国扶贫工作大局出发的，与部分地区的治贫实际存在一定程度的差异。或出于地方治贫的实际，或为了谋取私利，或为了获得良好政绩等诉求，地方政府对扶贫政策持差异态度，有的地方政府甚至漠视、轻视或稀释中央的扶贫政策，导致扶贫战略所确定的保证地区经济增长的利益主要流向目标穷人的设想可能落空。

安徽農业科学2017年

3.2.2政府、市场和社会在扶贫工作中的力量对比长期失衡。理论上，扶贫应由政府、市场和社会三者协调参与，互动推进。但事实上，政府在贫困治理中占绝对主导地位，市场和社会尽管参与扶贫、治贫的积极性较高，但是话语权和参与度较低。扶贫政策的制定依然禁锢在传统计划经济的藩篱之中，在很大程度上依赖政府尤其是地方政府推动，这就容易造就行政管理体制下治贫乱象的产生。

3.2.3过度依赖经济增长对扶贫、减贫的作用。不可否认，地区经济尤其是贫困地区经济的发展对集中资源缓解区域性贫困意义巨大，但也“同样抛弃了救济中所含的社会保障内容，使那些丧失劳动能力而无开发潜力的贫困人口被排除在扶贫对象之列”。同时，以区域瞄准作为贫困治理单元，无形之中排除了非贫困地区的贫困人口，导致他们不能享受国家扶贫政策和扶贫资源。

3.2.4扶贫资金分配不均、使用不当、监管不力。尽管中央一再加大扶贫资金投入比例和规模，以2010年农村低保资金为例，在全年发放的445亿元中，中央补助资金高达269亿元，占农村低保资金的60%以上，但是由于“没有效的措施和制度安排来控制、减少地方政府及其实施部门挤占挪用扶贫资源的状况”[3]，加之缺乏有效、透明的监督机制，从而导致扶贫资金分配不均、使用不当和监管不力的后果。例如，“2000—2003年，国土资源部扶贫办截留、挪用项目资金共计117万元，全部用于扶贫办人员效益津贴、差旅费及制作电视专题片等支出”[7]。

3.2.5扶贫对象不明确，“假扶贫、扶假贫”问题突出。为有效开展贫困地区的扶贫、治贫工作，国务院扶贫开发领导小组办公室先后于1986、1994和2006年分3批共认定592个国家级贫困县，作为扶贫重点对象。但由于涉及资源优惠分配，很多已经脱贫的县并不愿摘下“国家级贫困县”的“帽子”，甚至把保住这一称号作为政绩之一。贫困县进退机制的缺失导致贫困治理的缺位、错位。此外，由于缺乏精确的认定准则和机制，造成部分“真贫困”村户享受不了扶贫资源、“假贫困”村户占据扶贫资源的怪圈。

3.2.6扶贫制度建设滞后，扶贫效果较差。扶贫制度建设应该包括扶贫对象确认机制、扶贫资金管理机制、扶贫工作运行机制等一系列专业化、制度化、成体系的制度，但是扶贫制度建设总体滞后于贫困治理实践：贫困人口进入信贷市场制度缺失，市场信息传播、脱贫致富能力培训等社会化服务组织制度不完善，社会扶贫资源动员、传递和分配机制不健全，社会服务和社会保障等制度建设严重滞后，这些因素导致扶贫成果被稀释，脱贫人口再度返贫的后果。

4完善精准扶贫的路径设计

该研究在考察我国扶贫开发战略历史变迁及其政策绩效的基础上，对精准扶贫的内涵，重难点、实施困境等做了全面分析，认为应该在全面把握精准扶贫战略前提下，多重考虑扶贫理念、参与主体、扶贫机制、扶贫技术的有机结合，切实提高精准扶贫的效度。

4.1树立正确精准扶贫理念精准扶贫是一种全方位、全社会、可持续的扶贫，是适应我国减贫形势需要而提出的更精准、更合理的扶贫理念。全方位扶贫是指扶贫应深入贫困地区政治、经济、文化、社会、生态等各个领域，深入贫困村/户的教育、医疗、卫生、基础设施建设等各方面；全社会扶贫是指扶贫不是孤立的，不是政府尤其是中央政府自己的事，也不是仅靠政策制定就能完成的，而应该成为全社会、各行业应有的共识和行动；可持续扶贫是指扶贫不是一蹴而就的，它事关子孙后代和时代发展，不能靠蛮干、狠干，也不能以损害部分人和后代人的利益为代价。在扶贫过程中树立全方位、全社会、可持续的理念是精准扶贫必须明确的前提和基础，要真正领会并树立精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核精准扶贫理念。

4.2兼顾多方精准扶贫主体

扶贫主体应该包括施众和受众两个层面以及纵向和横向两个维度。从纵向而言，扶贫主体包括中央政府、地方政府和贫困村/户等，其中中央政府、地方政府是扶贫施众，中央政府是精准扶贫的政策制定者和监督者，地方政府是精准扶贫的执行者和落实者；贫困村/户是扶贫受众，是精准扶贫的受益者和体验者。从横向而言，扶贫主体包括国家、社会和公民，其中国家是精准扶贫的协调者，社会是精准扶贫的参与者，公民是精准扶贫的受益者。在精准扶贫的实施过程中要把纵向和横向主体结合起来，交叉融入到扶贫、减贫的工作中来：一要明确国家和政府在精准扶贫过程的位置扮演，“缺位”的要适当“补位”，“越位”的要及时“归位”，利用自身优势协调处理好各类矛盾、纠纷和困难等；二要充分尊重市场规律，积极引入社会力量并有效发挥行业、企业、基层社会组织等在技术、人员、资金方面的扶贫优势；三要切实做到精准识别贫困村/户，精准帮扶贫困村/户在生产、生活方面存在的各类困难，充分发挥贫困村/户脱贫的自主性，变“输血”为“造血”，提高贫困村/户社会再生产的机会和能力。

4.3构建科学精准扶贫机制

科学的精准扶贫机制应该包括识别、帮扶等环节，每个环节既独立运转又有效衔接，是密不可分的统一体。首先，要建立包括识别原则、识别程序及扶贫对象等要素在内的精准识别机制。在识别原则方面，需要有效发扬基层民主精神，积极动员广大群众参与，把识别权交给群众，让群众决定谁真正贫困、谁最需要帮助；在识别程序方面，通过小组比选、村两委比选，群众评议、入户调查、公示公告、抽查检验、信息录入等方式确定贫困户并建立档案卡。同时还需要采取程序公开、结果公开、动态评定等方式，保证贫困户认定的公平性。其次，要以扶贫对象的贫困情况为依据因地制宜建立精准帮扶机制。扶贫既要着眼贫困实际，还需分析贫困村/户的致贫根源，科学制定帮扶规划，为精准帮扶打下基础。在落实规划时，要注重发挥贫困群众的主体作用，实施“一村一计一部门”“一户一策一责任人”[8]。在帮扶过程中，要集中优势资源着力扶持最需要帮扶的群众、帮扶到群众最需要扶持的地方。此外，还需因地制宜、因户制宜实施产业帮扶、信息化帮扶、教育帮扶、基础设施建设帮扶等，依靠产业发展、科技进步、教育发展等带动贫困村/户脱贫，逐步完善贫困村/户公共服务体系，为精准扶贫提供保障；要建立科学合理的动态化精准管理机制。

4.4切实保证精准管理实施

精准管理是确保精准扶贫实施有效性的保证。首先，要建立全国、省市扶贫信息网络平台，做好贫困村/户的基本资料、动态情况录入，以便随时跟踪、检测帮扶进展和成效；要对贫困村/户的帮扶情况及时登记、及时录入，以便有针对性地推进和落实帮扶措施。其次，要构建贫困人口动态进退机制，根据扶贫对象的减贫、增收情况，及时调整扶贫对象，使稳定脱贫的村与户及时退出，使该扶持的扶贫对象及时纳入。第三，要建立严格的扶贫资金使用、管理制度，避免暗箱操作及资金挪用、错用，保证扶贫资金使用、管理透明、公开。第四，要建立权责清晰的扶贫事权管理机制。权责不明、权力滥用等容易导致扶贫工作的失序和混乱，各级政府应在合理分工、权责一致、公开透明、运转高效的前提下，明确在精准扶贫中应该扮演的角色、行使的权力、承担的责任等，避免滥用权力、推卸责任、权责混乱的现象，真正把“权力关进笼子里”，保证精准扶贫的有效、有序开展。

4.5运用多维精准扶贫技术

“科學技术是第一生产力”，作为全面建成小康社会的内在构成，扶贫工作同样需要利用科技进步的优秀成果来提高扶贫开发的成效、保证其精准度。这需要从以下方面加以发展完善：首先，加强农业发展科技普及，加强对贫困村/户科技咨询和知识服务，让贫困群众真正掌握先进的农业技术，积极发展和培育贫困村/户经济增长点；其次，支持贫困区以产业、行业为主的协同创新，打造本土化、专业化、市场化的农产品及其附属品产业链，增加农业附加值；第三，借助高校、科研院所及企业等的优势科技，通过服务外包、技术引进、形象宣传等方式，为贫困村/户提供跨领域、跨专业、全过程的技术服务和指导；最后，合理使用大数据、云计算、“互联网+”等现代信息技术，通过互联网等开拓农产品市场、打造农家特色品牌等，提升贫困村/户产业升级、创新、服务能力。

参考文献

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