浅论民行检察监督工作机制的完善

方经武+张凤霞

（300450 天津市滨海新区塘沽人民检察院 天津）

随着我国经济社会的发展和人民群众民主法治意识的提高，社会各界对维护自身合法权益、维护公平正义的要求越来越高，对检察机关加强民事行政案件监督的呼声也越来越强烈。虽然近年来民行检察工作得到了很大程度上的发展，但由于监督方式单一，监督力度不强，监督效果与当前形势任务不相适应。为切实发挥民行检察法律监督作用，需要从抗诉为主向多元化监督转变，提升监督层次，扩大监督的范围，形成强有力的监督态势和监督效果。

一、民行检察监督方式单一化的局限性

我国民事诉讼法、行政诉讼法在总则部分规定了对民事诉讼、行政诉讼活动的检察监督原则，但在分则中涉及民事、行政诉讼检察监督的法律条文屈指可数，且均以抗诉作为最为主要或是唯一的监督方式。虽民事诉讼法通过修正案增加了检察建议的监督方式，但囿于规定的概括化和原则化，未明确规定法院在收到检察建议以后必须采取的回应和纠正措施，司法实践中又以抗诉作为最为重要的考核指标，故民行检察监督方式仍然摆脱不了单一模式，映射在实践中就是检察机关仍然采用的是以抗诉唯一监督手段的办案机制。

抗诉固然是一种传统的有力的监督方式，也已经形成了一套较为成熟的工作模式，但终究是一种事后监督方式，难免具有一定的滞后性，同时抗诉的提出受制于检察人员的办案水平，在很多时候不能及时、有效的发挥监督作用。另外，为了保障裁判的稳定性，法律规定了严格的抗诉条件，非错误裁判以及审判活动存在严重违法的情形并不能提出，故实践中普遍存在的一些轻微程序违法和问题裁判无法得到切实纠正。因此，单一的监督方式影响了检察监督的发展和检察监督职能的全面发挥。

二、构建多元监督方式的需要

高检院二次民检会议提出了构建以抗诉为中心的多元化监督格局，是对民检监督观念的一次转变，拓宽了民检监督思路和监督方式，对提高监督能力，解决基层院的发展问题具有重要意义。这次会议提出的多元化监督机制拓宽了监督方式，明确了民行检察监督包括两个方面，一是对错误裁判的监督，二是对诉讼中违法行为的监督。强调了在抗诉和再审检察建议之外，加强对民事执行、民事调解的监督；强调了要开展督促起诉和支持起诉工作；特别是强调了运用违法调查、纠正违法通知书、更换办案人建议书等方式，监督纠正法院和法官在诉讼中的违法行为等等。

多元化监督的格局，是从事后监督拓展到对法院整个民事、行政诉讼审判的过程进行监督，包括对生效裁判监督、违法行为监督、执行监督等等。同时检察机关可以开展督促起诉工作，对国家资产或社会公共利益遭受损害而监管部门或国有单位不行使或怠于行使监管职责，案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，发现后应以检察建议的方式，督促有关监管部门或国有单位履行职责提起民事诉讼。根据形势任务改变，把生效裁判和违法行为的监督放在平等的地位，有利于抗诉案件质量的提高，也有利于抗诉案件数的下降。

三、强化多元化监督的操作设想

在现行的法律框架下，要尽快完成向多元化监督方式的转变，强化检察监督效果，充分运用调查权，建立民行审判类案监督机制，检委会讨论民行抗诉案件，提高民行检察建议的质量，完善检法工作协调机制，构建提请上级检察院监督机制。

（一）建立民行审判类案监督机制

要切实发挥民行法律监督的作用，形成强有力的监督态势和监督效果，就应该突破个案监督的模式，探索开展对法院民事行政審判中存在的同案不同判、执法不统一、不平衡、不当运用裁量权等一类问题的检察监督新途径，保证检察机关的监督既有利于维护司法公正，又有利于诉讼的顺利进行。

一是建立一类问题的发现机制。各级民行部门在开展各项日常业务时注意收集有关案例和相关情况；在办理各类民行申诉案件中，在听取申诉人、被申诉人陈述时，应注意发现当事人所反应的一类问题，在案件审查的过程中留意是否存在执法不统一的现象，还可以召开律师座谈会，走访人大、政协和社区等，了解人民群众反映强烈的问题。市院应建立统一的信息平台，认真整理分析各级院上报的信息。

二是建立专门工作小组。三级院共同组建一类问题的研究小组，具体负责开展研究和监督。每年根据各级院反映的一类问题，有重点地组织专题调研，在全市范围搜集整理相关案例，开展分析研究，并选择一些重点问题、突出问题，召开法学界人士、专家、人大代表和相关行政执法部门座谈研讨，充分听取社会各界的意见和反映，形成一类问题监督的意见，向上海市高级人民法院提出检察监督意见。涉及政策法律或社会层面的问题，积极向党委及人大专题报告，提出具有司法操作性的、能够解决一类问题的可行性方案。

（二）完善抗诉案件讨论制度，发挥检委会对民行抗诉案件的决策作用

一是确保案件讨论的优质高效。杜绝承办人汇报，大家附和的走过场现象。每个参与讨论的人事前都必须认真审阅案件报告，了解熟悉案情，深入分析和论证，准确使用法律，形成自己的观点，真正使案件讨论起到集思广益深入论证的作用。

二是充分发挥检察委员会对民行抗诉案件的决策作用。基层检察院在提请抗诉的民事申诉案件中，很少提交检委会讨论，其原因一方面是民行检察官认为民事抗诉案件很少出现疑难复杂案件，没有必要提交检委会讨论；另一方面是基层检察院的检委会偏重于对侦查监督、公诉、侦查等部门的案件把关，对民事抗诉案件相对忽视。完善检委会决策机制，凡决定检察长出席再审法庭的民事抗诉案件和其他较为复杂的民事抗诉案件，先由检察长或主管检察长严把案件的质量关。要求对每一案件，从细微入手，全方位地分析案情、审查证据，力争把提抗理由说全说透；然后再由检察长召开检察委员会集体讨论，共同分析案情，研究法理与适用，最后作出决定，从而为提高抗诉意见的采纳率，为检察长出席再审法庭取得良好效果奠定基础。

三是积极借助当地法学资源丰富的优势，组织和聘请专家、学者以及职能机关的专门人员，通过对典型案件和重大、疑难、复杂案件研讨论证，吸收专家的智慧成果，正确把握疑难、复杂新类型的案件和专业性较强等案件，不断在实践中提高办案水平和业务能力。

（三）提高民行检察建议的效力

为了进一步发挥检察建议的最大效力，应当进一步完善民行检察建议办案制度。一是规范提出建议程序。为使检察建议理由充分、恰当、适用法律准确，对提出检察建议的程序不断加以规范。规定提出检察建议必须经过立案、阅卷、调查、集体讨论、主管检察长审批程序。制定民行案件检察建议程序流程图，建立了科学、严密的操作规程。二是规范研究决定程序。对每起提出检察建议的案件，由办案人提出意见，民行部门集体讨论研究；对有争议的重大问题，提交检察委员会讨论决定，必要时主动向上级院业务部门请示汇报，听取上级院的指导意见。三是实行审理公开。特别是对一些涉及当事人较多、案情较为复杂的申诉案件，提出检察建议之前，采取提前召集双方当事人面对面“开箱”方式，发挥谁主张、谁举证原则，让当事人双方充分发表各自意见，摆出支持自己意见的证据，在充分听取各方意见的基础上，对每一细节加以分析和研究，力求把案件搞准，把检察建议提准。办案程序的规范化既保证了提出的检察建议质量，既得到审判机关的尊重，又体现了执法监督的严肃性。

（四）完善检法工作协调机制

一是建立检、法两院的民检部门与民事、行政、执行等法庭（局）定期联系制度，两院主管领导每季度至少协调工作一次，互通情况；庭、科长每月沟通一次研究工作；案件承办人每案联系一次，分析案情，对于认识不一致或社会影响较大的案件，由院長、检察长协商解决。二是建立检察长列席审判委员会讨论执行案件制度，对重大、复杂、疑难案件，检察长可以列席法院审判委员会讨论执行案件的裁决过程，发表检察机关监督意见，但不参与表决。三是建立个案执行督促催办机制，促使法院认真、及时纠正其违法行为，并将结果通知检察机关。四是建立执行息诉工作机制。对于执行机关的执行裁定及执行行为正确、被执行人不服的，检察机关应做好申诉人的说服解释工作，依法公开进行审查，做到澄清问题、消除疑虑、明辨是非、消除矛盾。

（五）构建提请上级检察院监督机制

如法院拒绝接受监督或拒绝反馈，可向上级检察院报告同级法院拒绝接受监督的情况，提请上级检察院监督。在上报上级检察院的同时，应附上开展该项审判和执行检察监督的案卷，以利于上级检察院对审判和执行检察监督进行全面审查。上级检察院认为下级检察院的审判和执行监督正确的，应向同级法院发出检察建议，要求同级法院对其下级法院监督；如果上级检察院认为下级检察院的监督不当，可以责令下级检察院撤回监督文书。