前瞻型政府：内涵、核心价值与培育策略

孔凡瑜+周柏春+娄淑华

摘 要：在风险社会视域下，政府改革面临着诸多挑战。面向未来，各级政府能否富于远见地处理好当前与长远的关系是关系政府能力的重要课题。为此，厘清前瞻型政府的内涵，明晰其核心价值，有针对性地探究培育策略，对于提升政府治理能力，助推民族復兴的中国梦，具有重要的现实意义。

关键词：前瞻型政府；政府改革；民众福祉；治国理政

中图分类号：D63

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）05-0054-03

2017年1月，习近平总书记指出，“增强工作预见性，全面提升防范应对各类风险挑战的水平”是夯实治国理政能力的重要内容。[1]当前，伴随改革的深入推进，累积矛盾与新增矛盾多发、频发，强化政府危机管理能力，解决政府行动滞后问题，引导经济社会向好发展，是摆在理论界和实务界面前的重要任务。

一、前瞻型政府：从现时目标到未来目标的凝塑

政府不仅要应付频发之事，更要引领未来，这既是民众的期待，也是政府的重要职责。在行政实践中，政府理应成为引领未来的掌舵手。从概念生成角度看，前瞻型政府来自于一种对过往政府类型的反思，来自于对政府行动实践的深入思考。前瞻型政府与回应型政府是对应存在的，所谓回应型政府就是基于解决即刻发生问题的需要，着眼政府所采取的具体措施及其相应效果，特点是跟随性、回应性和事后性，强调“纠正”和“改善”，在行动中，频于“应急”和“救急”，着眼于“消防救火”，哪里出事哪里到，政府行为往往呈现为一定的慌乱无措状态。

新世纪新阶段，国际国内形势复杂多变，发展机遇与挑战同时存在，如何把握机遇？在实践中，维系发展、创新发展，不能单纯依靠“回应型政府”建设的传统思路，要引领未来，必须善于谋划、善于研判，创造优势，既解决好现实问题，也把握好发展态势。为此，建设前瞻型政府已经成为社会发展的必然趋势。前瞻型政府不仅要关注当下，更要关注未来，能够未雨绸缪和谋划长远，强调规划性、筹谋性和事前性。“前瞻”是一种掌控未来的技术，对于政府而言，就是促使“公共管理者运用有计划的变革来帮助机构适应外部的问题和机遇，迎接挑战”。[2]在风险社会，“‘为什么政府不能防患于未然和‘政府怎样才能避免悲剧重演”是为社会普遍关注的核心议题之一。[3]当然，前瞻型政府不是一味地将政府目标指向遥不可及的未来，而是在可预见的周期内，将问题和潜在可能努力谋划好，增强方案的预见性，加强对事件尤其是危机事件的预知能力，对一切可能、未来发展状况进行充分估计和研究，促使政府降低行政成本，提高行政效率。在实践中，前瞻型政府就是要促使“政府不仅努力预防问题，它们还预料未来——给它们自己类似雷达的东西。在今天的短期行为的政治环境中这是非常困难的。但是鉴于变化的速度和对政治家们施加巨大压力迫使出卖未来的情况，这也是非常重要的”。[4]就政府改革目标而言，前瞻型政府更多地强调对未来潜在可能与危机的掌控与把握，力图把未来的不确定性压缩在可控的范围之内，促使行政决策者和行政管理者在思想上、制度上、行为逻辑上等方方面面都能够显现出“预见”的力量。

二、前瞻型政府核心价值：现实指向与内在意蕴

前瞻型政府着眼于对未来的策略筹划和具体措施供给，主要体现为预见价值、服务价值、公共利益价值等。

1.预见价值。在行政实践中，经常性地面临不确定性工作或突发事件是政府的重要工作内容。不得不说，相对于纷繁复杂的社会问题，政府能力是有限的，不能把一切问题都解决。前瞻型政府的预见价值就是要促使政府通过对过往和现实问题的剖解，不断增强研判能力和预测能力。政府及其公务员就是要通过勤奋的努力、不懈的奋斗，激发和唤起“人性中最高级的事物”，[5]为广大民众带去积极的情绪情感与正能量，引导他们与政府一同努力。在实践中，民众能够真切地感受和体察到来自于政府的强力依靠，这一切都可以为民众带来莫大的鼓舞和动力，也为民众解决困难注入了勇气和信心。因为，在民众看来，政府正在那里为“我们”的生活和工作而努力，政府是给予“我们”解决困难兜底的屏障。我们没有任何理由颓怠不前，这是前瞻型政府能带给民众的最大感动。

2.服务价值。前瞻型政府要求政府在实践中不能短视，不能仅是忙于救急，乃至于在危机事件中束手无措，慌乱不堪，而是要把现有问题投放在已然成行的“未来谋划”之中。在过往筹划相关内容的过程中，内在地包含着解决潜在问题的需要。也就是说，前瞻型政府不仅要解决现有的问题，更要着眼于未来如何才能实现政府治理的向善性，“我们见到每一个城邦各是某一种类的社会团体，一切社会团体的建立，其目的总是为了完成某些善业——所有人类的每一种作为，在他们自己看来，其本意总是在求取某一善果。既然一切社会团体都以善业为目的，那么我们也可说社会团体中最高而包含最广的一种，它所求的善业也一定是最高而最广的：这种至高而广涵的社会团体就是所谓的城邦，即政治社团。”[6]在前瞻型政府之中，“聪明的改革者必须知道怎样将他们所中意的改革与其他正在执行中的改革协调起来，怎样使某种改革更好地配合其他改革。不仅如此，而且他们还必须利用政治手段，以使这些改革能够按照他们所希望的方式被接受。”[7]为此，前瞻型政府必须立足精细的服务供给，解决民众的需要。在公共服务过程中，“公共行政官员既不是中立的专家、也不是做买卖的企业家。他们应该成为一个复杂治理系统中的负责任的行动主体，在这个复杂的治理体系中，他们可能扮演的角色有促进者、改革者、利益代理人、公共关系专家、危机管理者、经纪人、分析员、倡导者以及服务员。”[8]一言以蔽之，就是要适应民众所期待的各种服务角色，并及时给以适恰。

3.公共利益价值。前瞻型政府的核心要旨在于谋求公共利益提升，在于民生福祉改善与提高。从概念上看，“公共利益指社会或国家占绝对地位的集团利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益标识构成一个政府的绝大多数人的共同利益，它基于提高大家的福利而不只是几个人的福利。”[9]在公共行政领域，民众对个别官员的不满情绪极易产生“晕轮效应”“蝴蝶效应”，以至于滋生对公权力的抵触情绪。在此情况下，“公共管理者以负责的精神来履行其职业责任正变得日益困难。更有甚之，目的的丧失似乎是公共服务职业者的普遍苦恼。”[10]170我们必须清楚的是，对于前瞻型政府而言，“维护和实现公共利益是国家和公共权力产生的主要原因”。[11]在前瞻型政府的视野之中，公共利益是政府对民众承诺与践诺的有机结合，承诺在于对未来的摹写与筹划，践诺在于让民众感觉到有所增益。借此把政府与民众期待有机结合，努力实现民众所望即是政府努力的目标。一般情况下，政府提升公共利益的效能越高，越有利于增进民众的信任感和依赖感，其行政活动或公共政策运行就越容易得到民众的理解、支持，就更容易降低行政运行的成本，民众期待的公共利益与政府前瞻目标就会越来越契合、民众与政府互动就会越来越融洽，民众就会更加信任政府、认同政府。

三、前瞻型政府的培育策略：政府行为的向善性发展

前瞻型政府既是应对复杂行政实践活动尤其是应对危机管理的必然要求，也是提升政府治理体系和治理能力现代化的重要内容。培育前瞻型政府，要多维并举、多措并施，协同推进。

1.进一步凝聚社会共识。着眼民众期待，满足民众合理诉求是前瞻型政府义不容辞的责任。与其说是对问题的前瞻，不如准确地说是对民众需求的预判。前瞻型政府就是要问需于民，了解民众需求、期盼和希望，找准现实与预期的症结点、关节点，精准供给政策，确保实效。一是集思广益，广集民智。不可否认，政治精英的远见卓识总是会在社会发展中发挥重要作用。但伴随风险社会的来临，应充分调动广大人民群众的智慧和力量，把所有人都置身于相关公共问题的讨论之中——每一个人都是不可或缺的，经过反复的讨论、协商和各种各样的意见交换，最大限度地展现基于“该问题”视角的所有议案，在最基础的内容和最关键的环节上找到各方的共识点。对公共政策输出与供给而言，更为重要的就是要寻找公共利益的最大公约数，寻找最大的共识基础。为此，必须鼓励、支持和保障社会公众参与到公共政策的全过程，既能最大限度地保证公共政策的科学性、民主性和合法性，也能最大限度地统合民众意志资源，减少政策运行的摩擦成本。二是决策者个体要怀有悲天悯人、心系苍生的情感。比较而言，行政决策者的性情品质对于推动政府实践具有重要影响，注重以人为本，尤其是理解人、关心人、爱护人，尊重人的主体地位，对行政决策者和决策执行者会产生良性的引導和约束作用，进而促使个体慎用、善用“裁量权”。当然，“法律和内部的组织正常不可能具体到足以涵盖行政所遇到的所有情形和偶发事件；公众参与也不可能深入到日常行为的细节中去；上级对行动范围的监督也是有限的。只有被深深内化的一系列个人道德品质才能够保证既与组织目标之间保持和谐，又能与民主社会中的公民义务之间保持一致。这些个人道德品质还是官僚结构有效运转的必备条件。”[12]

2.进一步完善“公平结构观”。前瞻型政府就是要立足长远，而“公平结构观”作为强政府的标识，总是弥散和分解在具体的行政实践或公共政策行为中。就建构公平结构观而言，主要应注重两个方面：一是提炼和凝塑公平价值。“公平是维持社会群体团结的黏合剂；不公平感会加剧社会的不信任；可以预测，不公平会导致政体合法性的下降。”[10]116显然，在行政实践中，对待公平的理解和认知是仁者见仁智者见智，但这不意味着公平就不重要。相反，正是在这诸多困顿与迷茫之中找到为大家所接受的公平对于和谐社会建设来说具有更为重要的意义。可以说，公平一定是大家共同的底线认知，体现着集体的意见和建议，尤其能够显现和表征弱势群体的利益。二是行政实践要彰显公平价值。“政府作为公共管理组织，追求社会公平无疑是政府公共性的基本规定。”[13]就行政实践中的公平观而言，公权力要借助于自身权威去“相互匹配并分配各种根本权利和义务”。[14]当然，“有些事情或成就能够使一个人的生活更美好，无论他是否这样认为。”[15]在市场经济条件下，公权力尤其是任性和放纵的公权力极可能沦为少数人徇私枉法的工具。单纯依靠市场机制无法保障公平价值的实现，行政实践要彰显和表征公平价值就是要充分发挥政府在社会治理中的作用，注重体制机制和政策保障机制的供给和完善，现实地、有效地矫治社会不公，使公平成为民众看得见、摸得到的有“相”之物。

3.进一步提升行政决策者和行政管理者的前瞻能力。提升行政决策者和行政管理者的前瞻能力，就是要保障行政决策者和行政管理者素质的与时俱进，不但要提升其解决现有问题的“救火”能力，也要提升其筹划未来的研判能力；不但要能有效供给政策解决当下问题，也能够有效借助于政策供给来引领发展。一是要提升行政决策者的预见能力。行政决策者的预见能力与个人的成长环境、学习经历、个体性格等具有关系，提升预见能力，就是要立足现实、谋划长远，面向未来，不断分析研判现实问题，找出风险点和症结点，深入挖掘、剖析，预见可能出现的问题，敢于决断、善于决断，确保效果，只要“战略上判断得准确，战略上谋划得科学，战略上赢得主动，党和人民事业就大有希望”。二是要提升一般行政管理人员的预见能力。不可否认，行政管理人员前瞻能力的生成，既受个人主观意识的制约，也受外在环境的影响。为此，行政管理人员要敢于解放思想，不断向理论尤其是马克思主义基本原理、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观，特别是习近平总书记治国理政的新理论新战略新理念学习，向实践学习，不因循守旧，在实践中不断提升自身的预见能力。

4.进一步统合“底线”和“战略”协同保障。解纷与筹划相结合就是在现有方案或谋划的范围内，既借助于前瞻型的政策来解决现有问题，也把可能发生的潜在问题投放在这个篮子里。一是注重政府与民众的协商机制建设。前瞻型政府不是政治精英坐而论道的结果，而是敞开门的集思广益，是对社会问题的把脉问症。为此，需要与民众或其他个体有效沟通，了解民之所诉、民之所盼和民之所急。二是把预警与解纷结合起来。随着经济社会的深入发展，行政环境更为复杂，行政实践的不确定性日益增加，不可控性要求政府不仅要能够有效处理日常工作并确保实效，也能够时刻绷紧神经，做到未雨绸缪、防患未然。三是把尽责与前瞻有机结合起来。“政府应该要有耐心，学会倾听公民群体的声音，善于帮助他们解决难题。政府要主动掌握现实社会面临的主要难题和相关需求，而不是采取回避的态度。如果政府有长远的预见性，或在公民需求产生之前就有所预料，这也是尽职尽责的体现。”[16]

参考文献：

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