特朗普的“百日新政”之后

张腾军

2017年1月20日，美国总统特朗普正式入主白宫，开启了美国政治的新周期。其特立独行的行事风格与扑朔迷离的政策走向，不仅将为未来相当一段时间内美国的内政外交定下基调，更将产生具有全球意义的深远影响。自上任以来，特朗普政府频频推出新政，在诸多领域进行了大刀阔斧的改革，成效不一。对比其在竞选期间提出的“百日新政”计划，特朗普时代的内政外交取得了哪些成绩，遭遇了多少挫折，有必要进行初步的评估与总结，以更好地理解其所处的内外环境，判断其未来政策的走向。

矢志改革，整理内务

还政于民，理念先行。特朗普在就职典礼上发表了一个极具象征意义的演说，他重复竞选时期反华盛顿、反建制派的观点，强调他的胜利属于人民，标志着权力从权贵的手中归还给人民，并疾呼美国民众团结起来，共同实现“让美国再次强大”的目标。面对此次大选尤其是“特朗普现象”背后显现的政治裂痕，他意在通过宣传“还政于民”的理念，团结国内力量，以为新政争取到更多支持。回顾过去数月，特朗普显然没有达到预定目标。根据盖洛普4月20日发布的民调结果，特朗普执政一季度的平均支持率是41%，为二战以来历届美国总统中最低。从党派的角度看，对其两极分化的评价仍在延续。同一时期，特朗普在共和党内的支持率为83%，在民主党内的支持率则是惊人的9%，如此悬殊的差距难以令人信服。

改头换面，废旧立新。特朗普上台后，将反奥巴马主义作为推行新政的第一步。他主要做了以下几项工作：一是叫停奥巴马医保。特朗普就职首日即签署中止奥巴马医保的第一道行政令，随后推出了替代方案，盡管该努力在国会遭遇挫折，但他反复表示不会放弃新医改法案。作为牵涉面甚广、意义重大的国内议题，医改将继续成为检验特朗普新政的重要标杆。二是大幅收紧移民政策。特朗普以奥巴马时期不设防的移民政策威胁国家安全为由，发布多个行政命令加强边境管控，强化执法，追踪抓捕国内非法移民，还颁布了引发国内抗议声浪的难民禁令。三是推翻奥巴马环保遗产。特朗普组建了一个具有鲜明的反环保倾向的内阁团队，任命环保质疑论者斯科特·普鲁伊特为环保署长，重启了奥巴马时期被暂停的“拱心石”和北达科他两项输油管线建设，取消《清洁能源计划》，并放松了对化石能源行业的开采限制，这些举动令奥巴马政府努力建立的环保遗产付诸东流。

踌躇满志，振兴实业。在抹去奥巴马执政印记的基础上，特朗普提出了其最为重视的施政蓝图，即以经济发展为重心，以振兴实业为主要路径，以增加就业为具体目标的经济方案。靠中产和蓝领阶层上台的特朗普，经济仍是他最为倚赖的一张牌。他组建了从商经验丰富的经济内阁，游说国会投资1万亿美元进行基础设施建设以刺激经济增长，反复强调“买美国货、雇美国人”，大力发展本国制造业以创造更多就业岗位，使用恩威并施的手段要求美国企业将海外工厂转移回本土，寻求通过大幅减税来减轻企业负担，等等。特朗普十分清楚，只有经济搞好了，他的执政基础才能稳固，才能树立最大政绩，也才有可能谈第2个4年。

本色不改，四面树敌。特朗普上台以来，继续其不羁的行事风格，四面出击。首先，他运用手中的话语权，继续抨击“不诚实”“虚假”的主流媒体（尤其是自由派媒体）。其上任后的首场记者会演变成与部分媒体之间的“论战”，而白宫发言人斯派塞更将《纽约时报》、CNN等媒体排除在闭门记者会之外，特朗普政府与媒体之间的紧张关系不仅没有丝毫缓和的迹象，反而愈加僵化。其次，特朗普与情报系统之间的嫌隙加深。早在竞选期间，他对情报部门的批评就引起后者的不满，而情报部门对俄罗斯涉嫌干预美国大选的不间断调查则令特朗普政府疲于应付。第三，共和党党内凝聚力仍然微弱。特朗普急于推行大刀阔斧的新政，寄望于共和党高层团结本党力量，然而其部分政策未与党内充分沟通便匆忙上马，导致出现本党倒戈的情况，为施政增添诸多困难。

鲜有建树，难言变革。自就职以来，特朗普展现出努力兑现竞选承诺的姿态。在4月18日于威斯康星州发表的演说中，特朗普表示，自己在上任后的90天里完成了比历届政府更多的工作。然而，盖洛普民调显示民众并不买账，受访者中认为特朗普信守诺言的比例从2月的62%跌至4月的45%。迄今为止，特朗普政府做成了一些事，包括大法官戈萨奇的任命获得通过，改进了政府的行政效能，推动了能源和环保改革等，但对比其于2016年11月颁布的“百日新政”，可以发现施政效果总体并不理想，多数承诺或未能兑现，或大打折扣。例如，医改方案停滞不前，移民禁令两遭司法挑战，修建美墨边境墙遥遥无期，税改方案争议较大，而1万亿的基建投入以及创造2500万个就业岗位的承诺还远未落实。特朗普畅想的百日变革，所遇到的困难和挫折远比想象中大得多。

外交回缩，美国优先

贸易军事，两头发力。特朗普时期的美国外交政策，奉行“美国优先”的理念，走“以实力求和平”的基本路线。在他就任后，白宫网站列出新政府的几项主要工作，其中涉外部分可概括为一个优先目标和两大议题。一个优先目标是指打击“伊斯兰国”，两大议题是发展公平贸易和重建军事力量。前者属短期需求，后者更具有深远战略意义。贸易上，特朗普政府一方面拒绝多边贸易安排，迅速退出TPP，要求重新谈判《北美自由贸易协定》（NAFTA）；另一方面推崇双边模式，与相关国家进行一对一的贸易谈判，并软硬兼施，成功驱使日本等重要贸易伙伴主动让利。军事上，特朗普政府一方面加大军事投入，扩充军备，以确保美国的全球领先优势不受挑战；另一方面，对盟友不断施压，要求承担更多防务支出。特朗普政府在贸易和军事上的双管齐下，取得了一定的先期收益。

回归传统，力不从心。特朗普打着反传统、反建制的旗号上台，宣告将对美国外交进行颠覆性的改革，似要使美国从一个全球国家退回到孤立主义时期的美国。他在竞选期间的一系列激进外交主张，几乎全盘否定了美国自二战以来的主要外交遗产：全球贸易安排、联盟安全体系、全球干预以及价值观外交，致使外界纷纷担忧特朗普政府将给现行国际秩序带来巨大的不确定性。就职以后，特朗普曾一度试图兑现其竞选承诺，然而国内外形势的复杂性迫使其不得不从原先的立场上后退。在他的口中，北约不再“过时”，盟友仍然重要，俄罗斯还是对手，通过军事打击阻止叙利亚人道灾难十分必要，而《巴黎协定》和《伊朗核协议》均未被立即废除，贸易战也没有“如约”开打。鉴于国内事务在新政中的优先位置，特朗普难以在内外政策上同时出击，而必须有所取舍。因此，特朗普表现得越来越像一个建制派总统，或者说是符合共和党传统外交理念的总统。

内部角力，频现危机。胜选后，特朗普随即开始组建内阁班子，提名效率超过自肯尼迪以来的历届总统。然而由于国会杯葛，截至4月底其内阁主要成员尚未完全到位，职业外交官的大幅空缺仍未填满，新政府的运作受到巨大掣肘。更为严重的是，内阁各派角力激烈，以至于难以形成清晰一致的外交政策框架。以白宫首席战略师班农为首的强硬保守派与以总统高级顾问库什纳为首的温和派正在牵扯着新政府的外交走向，而以国务卿蒂勒森、国家安全事务助理麦克马斯特、国防部长马蒂斯为代表的务实力量也在发挥越来越大的影响。内部各派力量的争斗，间接导致前国家安全事务助理弗林的下台以及国安会的重组，并使美俄关系的缓和进程受阻。

经验欠缺，鲜现魄力。客观评价特朗普政府的外交政策，如果以其初始目标（或竞选言论）作为评判标准，恐怕要打一个不及格分；如果以美国整体外交环境作评判，则特朗普政府的理性回归可能是一件好事。观察特朗普就职以来的种种外交言行，可以发现两个特点：一是外交事务经验严重缺乏。特朗普缺乏对国际关系基本的认知与了解，在外交事务上没有展现出过人能力，在与其它国家打交道时以利益置换思维为导向，过于简单粗暴，也许可能获得短期收益，但伤害长远战略利益。二是外交政策受国内事务掣肘较大。特朗普借助问题重重的国内状况赢得选票，也自然要靠国内改革立威。在这种情况下，外交政策的首要目标是为国内服务。特朗普在内外政策上的不同偏重导致执政初期外交上动作较少，而由于未能有效整理内务，外交政策的施行也遭遇重重束缚。

着眼未来，中美新起点

两话三访，提前铺底。特朗普的胜选给中美关系带来了新的变数，为确保中美关系这艘大船平稳航行，两国高层进行了密切沟通，提前做了大量的准备工作。习近平主席与特朗普总统先后于2016年11月和2017年2月两次通话，两国领导人建立了初步接触，就中美合作达成重要共识，两国关系取得了良好开端。与此同时，中国国务委员杨洁篪两赴美国，美国国务卿蒂勒森访华，双方就相互关心的重大问题进行了深入、广泛的交流，促进了相互理解。这些至关重要的先期互动，为4月领导人峰会的顺利举行成功铺路，为两国关系的未来提供了设计蓝图。

“习特”会面，未来可期。4月初，中美元首在美国海湖庄园举行会晤，这被《纽约时报》称为“特朗普总统迄今为止最为重要的外交会面”，受到各界广泛赞誉，也成为新时期两国关系的新起点。“习特会”不仅具有重要的象征意义，也产出了诸多积极成果。它首先为两国领导人建立了工作联系，发展了个人友谊，培育了一个相互尊重的对话基础。它着眼未来四五十年的中美关系，建立新的中美全面对话机制（包含全面经济、外交安全、执法与网络安全、社会和人文四大高级别对话机制），确立了“合作是两国唯一正确选择”的重要共识。两国以务实的眼光直面现有分歧，采取相关措施避免了分歧扩大、摩擦升级。此外，“习特会”还就两国共同关心的国际及地区议题交换意见，促进相互理解和战略协作。在充满不确定性的当下，两国领导人这一天多的密切互动给中美关系注入信心，指明方向，提升预期。

分歧似缓，实难统一。特朗普时代的中美关系，主要分歧有三：一是经贸议题，二是安全困境，三是全球治理。以“习特会”为标志，两国同意采取更为妥当、理性的姿态，建立健全对话协商框架去管控和化解分歧，这是一个好的信号。但只要分歧没有得到有效解决，未来双边关系仍将受到不断考验。鉴于贸易结构的客观状况，美对华贸易逆差显然不会如特朗普所愿快速减少。依特朗普商人治国的交易理念，未来不排除继续打经济牌，经贸关系仍是最大摩擦点。安全方面，特朗普政府军事投入的加大以及重视亚太的趋势不会变，南海问题不会轻易消停，美国的航行自由计划也料将继续，双方在海上的安全困境将延续。两国在地区热点问题上的不同看法也难以得到弥合，朝核问题难解难分，特朗普希望加大施压，采取更为激进的行动来解决这一烫手山芋，中国则更注重维护地区和平稳定，呼吁实行“双暂停”，双方均不做过激的行动。

新型大国关系，仍需合力。中美关系正常化以来，历45年的碰撞与磨合，已经较为成熟稳定，不会因为某个人或某件事而发生颠覆性的改变。正如习近平主席所说：“我们有一千条理由把中美关系搞好，没有一条理由把中美关系搞坏。”任何一位美国总统都十分清楚牺牲中美关系换取个人政治私利的危险性。作为一个局外人，特朗普曾试图拿“一中”原则作为交易筹码，结果碰了一鼻子灰，如今正回到相对理性的轨道上来。“习特会”之后，中美关系迎来新的发展机遇，双方有理由也有条件实现双边关系的更好发展，建立互利共赢的新型大国关系。当前的成果在于确立共同愿景、设定行动框架，接下来还需要双方相向而行，形成合力。

2017年4月25日，白宫网站新开了一个网页，公布特朗普就职100天的成绩。上面称，特朗普在头100天里雷厉风行，为恢复美国繁荣、保障国民安全、建立负责任的政府作出了诸多努力，没有违背对人民的承诺。这一自我宣介未必是夸夸其談，但也需经得起事实和民意的考验。应该说，特朗普上台之初踌躇满志、意气风发，誓要彻底改变华盛顿的政治生态，这一初衷迎合了部分民众长久以来的不满情绪，这一场景其实与8年前奥巴马上台时并无二致。然而，与奥巴马时期不同的是，特朗普的前期执政显然遭遇到更多困难。未来执政如何，前景还不很明朗。做一个回归主流但可能泯然众人的总统，还是坚持做一个特立独行但前路曲折的总统，是特朗普这100多天里思考的主要问题，而问题的答案将决定美国内政外交的未来走向。

（作者系中国国际问题研究院美国研究所助理研究员）