城市轨道交通PPP模式的VFM评价研究

罗辉+李刚+石若川

摘要：近年来，财政部就推广运用PPP模式进行了一系列工作部署，经过两年多时间的探索与实践，推广运用PPP模式工作取得一定成效，城市轨道交通PPP项目的采购流程等也得到了进一步的规范。然而，PPP 模式在何种情况下适用却一直是我国基础设施项目采购过程中相对薄弱的环节。本文在VFM评价相关理论的基础上，结合现有城市轨道交通PPP项目的实际情况和实践经验，设计了相关的评价方法，初步建立了城市轨道交通PPP模式的VFM评价流程和体系，对建立和完善我国城市轨道交通PPP模式物有所值评价机制具有重要的现实意义。

Abstract： In recent years， the Ministry of Finance has taken a series of work arrangements for the promotion of the use of the PPP model， and after more than two years of exploration and practice， it has achieved certain results， city rail traffic PPP project procurement process has been further standardized. However， the circumstances of the PPP model application has been a relatively weak link in the procurement process of infrastructure projects in China. Based on the VFM evaluation theory， combined with the actual situation of the existing city rail transit PPP project and practice experience， this paper designed the related evaluation methods， established the VFM evaluation process and system of city rail transit PPP mode， which has an important practical significance to establish and perfect the evaluation mechanism of the city rail transit PPP mode in China.

关键词：物有所值（VFM）；公共部门比较值（PSC）；全生命周期成本（LCC）；定性评价；定量评价

Key words： value for money （VFM）；public sector comparison （PSC）；life cycle cost （LCC）；qualitative evaluation；quantitative evaluation

中圖分类号：F572 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）18-0065-03

1 VFM评价相关理论

VFM评价的本质是评估PPP项目以同样的投资是否能够提供价值更高的服务或是以最小的投资是否能够获得相同的服务。目前国际上常用的VFM评价方法主要有两种：成本效益分析法和公共部门参照标准法（Public Sector Comparator，PSC）。

成本效益分析法是通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值，以使得用最小的成本获得最大的效益。成本效益评价法通常用于传统的公共项目采购决策中，由政府部门通过投标者之间的竞标以确保项目VFM的达成。

公共部门参照标准法（Public Sector Comparator，PSC）是政府在参照类似项目经验的基础上，结合项目自身的实际情况，制定出政府自身实施项目的成本PSC，把PPP模式下的全生命周期成本LCC（Life Cycle Cost）与上述成本PSC进行比较，从而分析PPP模式是否可行。

综合分析和借鉴国内外相关项目的成功经验和失败教训，结合项目自身的实际情况，发现适合我国的VFM评价方法为：以PSC为基准，以定量评价为核心，并辅以定性评价的综合评价方法。

1.1 VFM定性评价

定性评价主要考察项目的潜在发展能力、项目的可完成能力、项目产品或服务的保障能力，通常采取的方法是专家咨询或问卷调查。参考定性评价的结果初步判断是否适合采用PPP模式：若定性评价结果显示项目不适合采用PPP模式，那么无需转入定量分析，应直接决策采用传统模式采购；若定性评价的结果显示PPP模式物有所值，那么就需要对评估进行进一步量化以最终判定项目是否适合采用PPP模式。影响VFM的因素主要包括：风险分配、全生命周期成本、产出规范和创新、资产使用率、规模经济和市场竞争等。

1.2 VFM定量评价

如果定性评价的结果初步判定PPP模式物有所值，则需要进一步对VFM进行定量评价。定量评价主要通过比较公共部门比较值PSC与PPP项目的LCC来衡量项目“是否应采用PPP模式”，以及“采用PPP模式时选择何种社会投资者的投标方案更为有效”。

2 城市轨道交通PPP模式的VFM评价方法

2.1 VFM评价体系设计原则

城市轨道交通PPP项目VFM评价体系设计的总体原则是：

①以PSC为基准，以定量评价为核心，以定性评价为辅助；

②以城市既有轨道交通PPP项目招商经验（财务模型、实施方案、招商文件及评标办法等）为基础，以英国VFM评价体系为依据。

2.2 制定产出标准

产出标准的主要内容在实施方案编制阶段确定，并于既有轨道交通PPP项目《招商文件》的“招商内容和条件”章节向投资人公布。该部分内容主要包括两部分：特许经营的主要内容和招商主要条件。

产出标准的框架内容根据实际项目相应增减，具体内容则根据实际项目需求确定。

2.3 PSC的建立

PSC是通过模拟传统模式下，政府投资运营项目产生的现金流入、流出情况，以合同期约定的收益率为基准计算的净现成本。

为了使PSC在城市轨道交通PPP项目中更容易应用和推广，参照既有轨道交通PPP项目的财务模型来改进PSC的计算方法。

2.3.1 基准PSC

基准PSC相当于政府传统经营模式下项目的基本建设和运营成本，包括项目的建设、运营维护和其他一切相关费用。

基准PSC=直接成本+间接成本-第三方收益

以下基准PSC各分项计算时，不考虑物价因素的影响。

①直接成本。

直接成本=直接资本化支出+直接维护成本+直接运营成本

结合现有的财务测算模型，对于城市轨道交通项目：

1）直接资本化支出。

直接资本化支出主要包括：建设投资、流动资金和追加投资。

2）直接维护成本。

直接维护成本主要包括更新改造投资，按照更新改造计划执行。

3）直接运营成本。

按照城市轨道交通传统模式下的运营模式，直接运营成本主要为政府支付给运营企业的能够覆盖运营企业部分运营成本的费用，包括工资及相关费用、牵引电费、动力照明电费、安检费用和保险费用等。

②间接成本。

间接成本主要为项目建设和运营过程中，政府部门为组织和管理生产经营活动而发生的各项费用。对于城市轨道交通项目，政府的间接成本主要为：项目前期准备费、运营及管理费。

③第三方收益。

在传统模式下，从政府方角度的第三方收益包括实际票款收入和非票务净收益，且实际票款收入和非票务净收益全部归政府所有。

2.3.2 风险的计量

参考传统模式下的项目经验数据，目前城市轨道交通PPP项目存在的可转移的风险类型主要包括投资超概风险、运营成本超支风险和物价因素变动风险中由私人部门承担的部分等。

2.3.3 竞争中立调整

对于城市轨道交通项目，竞争中立主要是指与轨道交通投资建设运营相关的税费，主要包括增值税、销售税金附加和企业所得税等，其中销售税金附加包括城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加。

2.4 LCC的建立

LCC是通过PPP模式下，政府购买服务所产生的现金流入、流出情况，以约定的收益率为基准计算的净现成本。

根据以往城市轨道交通PPP项目招商经验，PPP项目报价均为单价，且包含了实际运营票价和政府补贴票价。

按照城市轨道交通PPP既有项目的实施模式，为方便与PSC比较，需明确PPP项目报价基准值，并在此基础上考虑计价基础、运营收入等因素，以完善LCC计量公式。

2.5 基准VFM的确定

2.5.1 基本假设

为了使LCC與PSC具有可比性，应对二者作以下假设：

①相同的基准日期，一般是从合同签订开始；

②相同的折现率；

③相同的物价因素增长率假设；

④相同的现金流时间假设。

2.5.2 计算公式

根据上述关于PSC和LCC的分析和确定方式，具体计算公式为：

为便于计算，招商阶段LCC公式中的投资超概保留风险费用和运营成本超支保留风险费用均可取0；PSC公式中“Ai×基准PSC”只是象征性公式，其实际计算方法为：全计算周期各年度，基准PSC中的各分项乘以相应的环比累计增长幅度。

2.5.3 折现率的选取

国外折现率选取的是行业平均收益水平，通过统计该行业采用PPP模式的投资人的平均收益水平确定。国内折现率选取考虑的因素包括资金机会成本、本行业内相似项目的财务内部收益率或投资者期望收益率、行业基准收益率等。对于政府投资的项目，由于政府部门的投资一般不考虑资金的机会成本和收益水平，因此，折现率选取最常用的是行业基准收益率。

行业基准收益率应从本行业内选取规模与风险都具有代表性的项目，通过计算这些项目财务内部收益率的加权平均值确定。采用行业基准收益率时，应考虑项目类型、风险水平、属地条件等相关因素，经过适当调整后，作为项目的基准收益率。但是在市政基础设施项目上，一般政府要求的收益率要低于行业水平，例如，轨道交通项目的财务基准收益率为3%。因为该折现率体现的是政府的资金使用效率，而我国政府的财政支出通常不考虑资金成本，因此可以参照可研的折现率计算。

3 结语

借鉴国外VFM评价经验，结合城市轨道交通采用PPP模式的实际情况、现行法律法规和政策环境条件，充分参考了既有项目实施经验，丰富和完善了城市轨道交通PPP模式的VFM评价方法，本文的相关研究结果可为后续国内城市的轨道交通PPP项目物有所值评价提供操作性参考。

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