对落实税收法定原则的简单思考

李曦

摘 要：今年两会上，财政部工作报告中提到要切实做好 2017 年财政改革发展工作，其第二点建议就是“深入推进财税体制改革，加快建立现代财政制度”，并强调了要落实税收法定原则。 税收法定主义是财税法的基本原则， 本文以税收法定原则为切入点，分析其来由及浅谈我国落实税收法定原则的必要性，并为落实税收法定原則提出建议。

关键词：税收法定原则； 税收立法；行政立法

一、税法法定的含义

税收法定主义又称税收法定原则，“其简明含义是课征税收必须有法律依据且需严格依法征税和依法纳税”。税收法定主义本身包含了形式与实质上的两层含义，形式上为“法律规定”；实质上要求征税获得民意机关的同意。

二、目前我国税收法定存在的问题

1.税收行政立法层级较低

目前我国的正式税收法律只有几部，而且这些法律的层级也比较低。虽然目前正在积极推进营改增改革，但是我国现有的税收法律制度多是行政法规，规章及行政通告。全国人大及全国人大常委会关于税收立法对国务院进行了广泛的授权，它虽然有助于行政机关更加有效地取得财政收入，也导致了我国税收法律的繁杂不一。

2.税收法律供给明显不足

当前，我国税法体系中仅有4部法律，而有约30部税收行政法规、约50部税收行政规章和超过5500部税收通告，[1]在实践中，发挥最主要作用的是这些税收通告。然而这些容易导致部门利益制度化，缺少公民的诉求表达和参与机制，因稳定性不足而影响税法权威，不利于培养纳税遵从且提高征纳成本，形成制度惯性进而阻碍税收法治进程等。

3.部分税收文件实践性不强

法律制度的重要特点在于其可预测性以及可操作性。我国的税收法律大量充斥着规章、规范性公告又件，税收规范中存在许多不确定的法律概念。行政行为具有效率性，所以，许多行政法规为便于执行，多倾向于原则性条款。行政机关制定的这些法律法规，缺乏必要的法律解释，更不具有较高的权威性，部分行政法规的解释过于庞杂，甚至取代了法规本身。

4.税收执法缺乏有效监督

我国的税收执法活动并没有有效的监督机制。从税收的性质和重要性来讲，税收法律属于基本法，税收属于通过法律保留买现，国家最高权力机关应通过立法对其进行详细地规定。但是，买际中，我国还没有税收基本法，更多的是大量的行政法规和行政规章以及规范性又件、通告，正式的税收法律仅有几部。大量存在的行政法规、规章以及规范性税收法律又件，其制定过程也是不规范的。另外，法规和规章的执行也存在问题。在法规的制定和执行中均缺乏检核和监督，其结果就是一些行政机关滥用行政权力，损害人民的财产权益。[2]

此外，我国还存在部分公民法律意识淡薄的问题。落买税收法定原则的现实路径，需要在税收法律的制定、税收执法中切买买现，作为纳税主体，也要在具体法律行为中得到体现。由于历史和又化原因，我国人民对纳税行为缺乏认识。纳税人对纳税法律认识不足，厌税情绪比较常见。随着我国法律又化的普及和全面推进依法治国，国民纳税意识在不断提高

三、落实税收法定原则的对策

1.完善税收法律制度，规范立法事项

要解决我国的税收法律问题，必须建立完善的税收法律体系。建立完善的税收法律体系，首先应从宪法上确定税收法律的地位；其次，制定层次适当的税收基本法；第三，在合理明确划分税收立法权的基础上，形成完备的税收法律体系。而对于立法方式和立法事项的完善及规范， 一是做好法律与实施细则（或条例）的有机衔接，坚持同日实施。如果对法律草案修订内容过多，致使实施细则（或条例）一时难以制定并公布实施时，在公布法律时应当同时明确规定“延后” 3-6个月或者更长一段时间实施，以给修订或制定相关实施细则（或条例）留出相应的时间，便于二者同步实施。二是尽量使税收规范性文件的规定清楚、明确、具体，易于操作执行，尽量避免概括性、兜底性等的不确定性表述，如果执行中发现有遗漏，可以再依法补充列明。三是对照《立法法》，依照税收法定原则对原税收立法文件进行梳理评估，不当或有问题的文件，依法修订或者终止执行。四是税收法规上升为法律后，其相应的规章或规范性规定也应随之修订、“升格”或废止，没有明确合法授权的，不得再行作出涉及税收要素的立法创制。

2.明确划分税收立法权，建立专门的委员，提高立法效率

从我国的税收法律现状来看，中央政府掌握主要的立法权是十分必要的。税收立法权主要集中于中央，地方政府获得适当的立法权才是切实可行的。中央政府获得较多的立法权使得全国政令统一，地方立法权根据地区不同、地域不同、经济发展水平不同，调节税收立法，健全我国的税收法律体系。基本税收作为主要的财政收入，适当调节经济。而税收专业性强，具体规定繁多。随着立法的进一步规范，相关税收行政法规、法令的制定和解释将会常态化。在明确权力划分后，为了提高立法效率，建议国务院法制办不再设立税收立法部门，而由国务院直接设立税则委员会并归属国务院直接领导，专门负责研究制定相关税收政策规定并草拟税收立法法案。[3]税则委员会不受财政收入多寡的直接干预，通过一定的调查研究，结合经济现状及产业政策依法制定相关税收规定，有助于税法的科学、公正和稳定性、连续性、科学性、效率性及统一性，同时也可以有效避免多头制定税收规定等弊端。

3.建立纳税人权利保护官制度

相对于现有的法律救济制度，纳税人权利保护官制度有几个优势。首先，税收法定原则的落实在于人民权利的买现，税收取之于民，用之于民。而纳税人权利保护官制度有利于人民意见的表示；第二，针对我国授权立法存在央地失衡、地区失衡的情况，纳税人权利保护官制度有一定的内部制约作用；第三，落买税收法定原则的实质是人民自己决定纳税与税收的使用，纳税人权利保护官制度可以人民更能接受的方式实现。[4]

四、结语

我国自十八大以来，全面实施深化改革，全面推进依法治国，并首次提出落实税收法定原则， 这是依法治国的核心问题， 事关经济稳定、社会稳定和人们对未来的预期。横征暴敛导致社会混乱、国家动荡的历史景象并不罕见，消除税收的随意性是治国理政的头号问题。逐步落实税收法治原则，让其不再浮于表面，是我国深化改革任务的重要组成部分。

注释：

[1]刘剑文，《落实税收法定原则的现实路径》，【J】 .政法论坛， 2015.

[2]张永安，《落实税收法定原则存在问题及对策》，http：//kns.cnki.net/detail/45.1188.D.20170413.0842.068.html.

[3]李志强，《推进落实税收法定原则的对策及建议》，【J】 .税务研究， 2016，3 总第 374 期.

[4]许多奇，《落实税收法定原则的有效路径——建立我国纳税人权利保护官制度》，【 J】，检察风云， 2014（ 7）.