“多规合一”的规划体系展望

李 钟 俊

(潍坊市规划局高新区分局，山东 潍坊 261205)



“多规合一”的规划体系展望

李 钟 俊

(潍坊市规划局高新区分局，山东 潍坊 261205)

介绍了我国现行规划体系的起源、发展及类型，针对现行规划体系存在的问题，提出了“多规合一”规划体系，并根据“多规合一”的发展障碍，指明了“多规合一”规划体系在未来的发展方向。

规划体系，多规合一，国民经济，城乡规划

1 我国现行规划体系基本情况

1.1 起源

我国现行规划体系起源于古代的规划思想，从《周礼·考工记》的“匠人营国”，到《管子》的“故城郭不必中规矩，道路不必中准绳”，再到“筑城以卫君，造郭以守民”等等。我国规划思想是在这样一种脉络中发展的，它集中体现在都城的建造，体现为王权的服务。

1.2 发展

建国之后，我们学习借鉴前苏联许多规划模式，前苏联模式是计划经济的产物，它对贫瘠的中国迫切渴望发展起到了许多帮助，然而在改革开放三十多年的今天，特别是进入21世纪，经济环境、市场环境、居民生活方式都发生了显著变化，而我们的规划体系还停留在计划经济时代，已明显不适应市场需要，应加快我国的规划体系改革，加强顶层设计，促进地方经济发展。

1.3 意义

在市场经济环境下，政府要履行宏观调控、经济调节、社会管理和公共服务职能，需要以现行规划体系为依据，通过市场调控、资源配置、环境保护、利益协调等方式，实现政府战略目标和维护社会公平。

1.4 分类

按照行政层次分类，我国规划体系可以分成三个级别，即国家级、省级和市县级。按照功能分类，我国规划体系可以分成三类，即总体规划、区域规划和专项规划。

其中，现行规划体系的核心内容是“空间规划”，主要有土地利用总体规划、城乡总体规划、产业发展规划和社会发展规划等等(见图1)。

2 我国现行规划体系存在的问题

我国规划体系是沿用前苏联模式发展而成的，也是计划经济的产物，在当前市场经济体制下，已显示出诸多弊端。

2.1 规划体系未整合

目前，我国规划体系尚未整合，各种规划数量多、体系乱，规划编制部门各自为政，导致各种规划之间内容交叉，甚至互相矛盾，做不到有效衔接统一。不同规划仅仅关注自身的发展，存在着“规划分治”的问题，而这些现象与我国以往计划经济与部门权力制衡有关。以潍坊市为例，发改委主导编制国民经济与社会发展规划、国土局主导编制土地利用总体规划、规划局主导编制潍坊市总体规划、旅游局主导编制潍坊市旅游发展规划、卫计委主导编制医疗卫生发展规划，每个部门都有自己的规划，不同规划之间难免会产生矛盾，阻碍重点项目的建设和经济社会的发展。

比如，在潍坊市总体规划中有一个创新型项目需要落地，规划没有问题，但是到了国土部门，往往会出现此地块为一般农田，或者此地块没有土地指标问题，造成项目落地困难，影响城市建设和经济发展。

2.2 规划编制的标准不一

由于各类规划编制的标准不一，导致规划不能有效衔接。以三类主要专项规划为例，国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城乡总体规划在编制标准方面存在明显的差异(见表1)，主要体现在如下方面：

1)土地分类标准：同名称不同内涵、同类用地分类方法不一致、用地分类彼此交叉或包含，新旧用地分类标准的不一致。2)统计手段、方法、口径存在差异。3)规划期限、规划平台不一致。

表1 三类专项规划的比较

2.3 规划法制建设滞后

法律是规划实施的重要保证，完善的规划体系终究要靠法制来护航。我国目前相关法律仅有《城乡规划法》和《土地管理法》，法制建设的滞后导致规划在执行过程中缺乏权威性和严肃性，严重影响各类规划的实施。

近年来，潍坊市为了加强规划的法制建设，加快项目建设进程，维护群众的合法权益，制定了《潍坊市城乡规划管理技术导则(试行)》《潍坊市日照分析暂行管理规定》《潍坊市规划与建筑方案专家评审暂行办法》等相关规范，虽然解决了很多问题，但规划的权威性还远远不够，随意调整规划的现象依然存在。

3 “多规合一”的前景展望

3.1 “多规合一”的发展方向

“多规合一”不是指只有一个规划，而是规划内容上的协调统一。“多规合一”是以“三规合一”为基础，即重点是国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划三类规划的统一，统筹协调环境保护、交通、教育以及卫生等各类专业规划，目的是实现空间布局的优化、资源配置的高效和政府空间管控水平的提高。

3.2 基于国民经济、土地规划、城乡规划之间的“多规合一”

1)三类规划之间的特点。国民经济与社会发展规划注重确定城市经济和社会发展的总体目标和行业发展的分类目标。土地利用总体规划通过刚性控制实施对土地资源的保护。城乡总体规划在城市建成区内以满足城市化发展的需求为目的，注重合理布局城市功能结构、均衡资源布局和有续发展空间(见表2)。

表2 三类规划的特点

2)三类规划之间的关系。三类规划之间的关系有一个比较形象的说法：国民经济与社会发展规划处于一种定“目标”的状态，土地利用总体规划处于一种定“规模”的状态，而城乡总体规划就是在这种“目标”和“规模”的前提下定“布局”。“三规分立”的现状，导致城市开发管理发生冲突，削弱了各种规划的严肃性和权威性，甚至引起城市建设成本的增加，已很难满足城市转型发展的需求。

3.3 “多规合一”的障碍

“多规合一”可以提供一个综合思路来解决我国现行规划体系面临的问题，但它在实际操作中也面临一些阻力。

1)管理部门权利界限不清。从规划管理角度来看，现阶段多规分属于不同权力机关管辖，如发改委、国土部门、城乡规划部门、环境保护部门等。规划管理上的分权伴随着不同部门之间，上下级部门之间以及部门内部之间权力界限的模糊，引发政府在规划管理职能上越位、缺位、错位并存的情况，直接导致“多规合一”在编制过程中引发的权力之争。

2)规划理念不同。不同规划之间存在不同的规划理念，如国民经济与社会发展规划注重发展速度，土地利用总体规划注重耕地的保护，城乡总体规划则主要是针对土地的合理利用为主要考虑对象。规划理念的不同使得多规难以在一个平台上进行有效融合，“发展”和“保护”一直都是管理部门抉择的难题。

政府内部各部门之间对于规划的理念和标准不一致，就造成在规划的实施过程中出现目标不一致和模糊的状态，部门之间容易产生分歧，决策不统一，规划就很难实施。

3)编制标准不同。各类规划之间在技术标准、规划年限、技术平台等方面存在差异。如，土地利用总体规划采用西安80坐标系统，城乡总体规划采用地方坐标系统。在整合不同规划时，需要建立统一的工作平台和统一的坐标系，因此，坐标转换系统研究也成为一项新的课题。如，潍坊市总体规划采用的是潍坊市坐标系，而国土部门采用的是80坐标，在实际工作当中会出现转换困难的情况，不利于规划实施和工作的开展。

4)编制人员与政府人员的阻力。苏州是我国最早提出“多规合一”思路的城市，但一开始这一构想就遇到来自规划、国土、建设等不同部门的阻力，因为这样的改革最后导致发改委部门主导的味道很浓，各部门都不愿意放权。

3.4 “多规合一”的初步设想

在当前规划体系下，不同规划由不同的部门主导，各种规划的法律关系没有理顺，各种规划的编制期限、规划范围和技术标准各不相同，彼此间互相冲突的内容使得各种规划在执行与实施中矛盾复杂、执行困难，“多规合一”的必要性日益紧迫。

1)“多规合一”的优势。在“多规合一”的规划体系下，发展规划可以发挥规划综合性和政策性的优势，弥补土地利用总体规划和城乡总体规划方面的不足；同时，两个总体规划可以充分发挥体系完整、操作性强和技术力量雄厚等优点。

2)“多规合一”的现实意义。合理完善的规划对于城市的建设具有重要的指导意义，项目的选址、规划、建设需要发改、国土、环保等各部门的相互配合，解决部门各自为政、规划编制相互脱节的问题，“多规合一”既可以促进部门之间的协调和衔接，也可以提高规划编制和落实的效率。

4 结语

多规并行的矛盾给城市空间管理带来的诸多问题，而“多规合一”既注重空间规划的协调统一，更注重城市管理流程和管理体系的协调统一。“多规合一”的难点不在技术上，而在机制体制创新上，这一创新需要通过空间规划体系新秩序的构建来突破和解决。试点探索“多规合一”，建立相关规划衔接协调机制，是深化规划与管理体系改革的一种探索，这种探索工作是在地方政府主导下基于城乡空间的规划协调。随着工作的深入开展，“多规合一”也将融入我国规划体系的构建和探索之中，城市管理流程和管理系统将逐渐走向统一，并发挥重要作用。

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The planning system expectation of “multi rules unification”

Li Zhongjun

(High-Tech Zone Branch, Weifang Planning Bureau, Weifang 261205, China)

This paper introduced the origin, development and types of China’s current planning system, according to the existing problems of current planning system, put forward the planning system of “multi rules unification”, and according to the development obstacles of “multi rules unification”, pointed out the future development direction “multi rules unification” planning system.

planning system, multi rules unification, national economy, urban and rural planning

1009-6825(2017)12-0015-02

2017-02-18

李钟俊(1973- )，女，工程师

TU984

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