论最低生活保障职能在政府间的合理性分配

肖萌

摘要：从低保建制到《社会救助暂行办法》公布施行，我国政府间低保职能分配改革逐步走向深化，在一定程度上提升了低保制度的规范性与公平性。但现行低保职能分配体系无论是在财政责任分配还是在管理责任及决策权分配中，仍面临着影响低保制度减贫效能的结构性矛盾。相应的治理策略应包括：规范“中央—省—市”三级政府间的低保财政转移支付，以平衡低保财政分配的公平与效率目标；构建“街道主导—社区协助—家计调查中心为补充”的低保管理体系，以兼顾低保管理的规范性与灵活性需要；推行“中央确定低保基准线，地方决定价格补贴水平”的低保标准制定程序，以化解低保标准制定中自主性与统一性的矛盾。

关键词：最低生活保障；低保职能分配；《社会救助暂行办法》

中图分类号：C913.7文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2017）05-0061-06

政府间的救助责任分配体系是否科学合理，关乎社会救助制度减贫目标的实现。自我国建立最低生活保障制度以来，政府间的低保职能分配改革不断深化。低保建制早期，低保职能分配改革主要聚焦于财政责任分配方面。2014年的《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》）则在肯定前期的财政责任分配调整思路的基础上，将低保职能分配改革进一步拓展至低保管理责任及低保标准决策权分配领域。相较于1999年发布并实施的《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》），《暂行办法》所确立的低保职能分配原则更有助于低保公平性与规范性的提升。但是，对于低保职能分配体系中所蕴含的深层次矛盾，《暂行办法》尚未提供有效的应对机制。鉴于此，有必要对低保职能分配进行深入研究，通过对政府间低保职能分配演化轨迹的系统梳理，探究低保责任分配中矛盾的发生与化解机制，进而为低保制度减贫效能的提升提供制度保证。

一、我国政府间低保职能分配模式的演化路径

低保建制之初，我国政府间的低保职能分配体系具有高度的地方化特点，具体表现为：在低保财政责任分配上，地方政府承担了主要的低保支出；在低保管理责任分配上，基层社区在低保资格审核中扮演核心的管理者角色；在低保标准决策权的归属上，市县级政府掌握低保标准的制定权。为提升低保制度的减贫效能，我国政府对原有的低保职能分配体系进行了以下几个方面的调整。

1.低保財政责任主体从地方政府转变为中央政府

1999年的《条例》规定，城市低保资金由地方人民政府列入财政预算。这实际上沿袭了我国传统的社会救济财政安排。我国低保制度建立前，由于救济对象仅限于“三无”人员，救济支出较为有限，救济财政责任一直由地方独立承担。随着低保制度的确立，救助对象的范围出现了较大扩展，贫困的下岗失业者也获得了名义上的被救助资格。地方政府仅凭自有财力难以应对救助对象的大幅增加，其结果是低保建制初期大量有劳动能力的贫困者被排斥在低保之外①。在此情况下，中央不得不加大对地方的低保财政支持。1999年至2000年，中央财政投入在城市低保总财政投入中所占比重从29%跃升至68.5%。②自2003年开始，中央投入在低保总财政投入中的比例一直始终高于地方。③中央政府成为事实上的低保支出责任主体。2014年的《暂行办法》规定，县级以上人民政府应将社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算，这标志着低保财政多级负担体制在行政法规层面正式确立。

2.低保核心管理责任层级由社区转移至街道

2014年《暂行办法》颁布之前，社区居委会一直都在低保管理中扮演着核心角色。低保建立伊始，居委会便被赋予了低保管理的核心责任。《条例》第四条规定，居民委员会可以根据县级政府民政部门以及街道办事处的“委托”，承担城市居民最低生活保障的管理服务工作。在低保制度日常运行中，居委会在低保申请、调查、评议、公示各环节中都肩负着主要责任。这种以居委会为核心的低保管理体系贴近民众的优势是显而易见的，同时该管理方式是否会造成“优亲厚友”的问题同样受到广泛关注。为保证低保管理的规范性，国务院在《暂行办法》中对低保管理方式进行了调整，明确规定社会救助的申请受理、调查审核由乡镇人民政府、街道办事处负责，而居委会只扮演“协助”街道的辅助性角色。

3.低保标准的制定层级出现了市县向省的集中

1999年的《条例》规定，市、县（县级市）城市低保标准分别由市、县（县级市）级政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定。这一政策安排有助于市、县级地方政府发挥其在低保标准制定中的信息优势，但同时也增大了低保标准地区差距的可能性。为提高低保标准的地区公平性，民政部在2011年出台了《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，指出省级政府民政部门要注意引导经济发展水平相近地区逐步缩小低保标准差距，条件成熟的地方也可试行由省级政府民政部门制定辖区内相对统一的城乡低保标准。在此文件指导下，部分地区开始探索由省级政府制定统一的低保标准或由省级政府向市、县级政府提供低保指导标准的做法（见表1）。2014年《暂行办法》规定，最低生活保障标准由省、自治区、直辖市或设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定。这意味着县级政府不再拥有低保标准制定权，低保标准的最高制定层级正式上升至省级政府。

二、我国政府间低保职能分配的深层次矛盾分析

社会救助职能在政府间如何划分，才能更好地发挥救助制度的减贫效能？对于这一问题，学界的关注由来已久。以马斯格雷夫（Musgrave）为代表的多数学者认为，社会救助职能应该由中央承担，原因在于中央政府更有能力保证救助资源分配的地区公平④，推动救助标准的地区统一⑤，确保救助管理的规范⑥。而以奥兹（Oates）为代表的分权论者针锋相对地提出，地方政府承担救助责任有利于提升救助资金的使用效率，有助于制定符合地区实际需求的救助标准⑦，救助资格审查过程更为灵活便捷⑧。究竟是中央化救助模式还是地方化救助模式更有助于发挥减贫效能，目前学界并未给出定论。正如布雷斯韦特（Braithwate）所言，政府间的救助职能分配模式本身并无优劣之分，关键在于其所处的社会经济文化环境，同样的救助责任分配模式在不同国家中所产生的减贫效果很可能是有差异的。⑨因此，对低保职能分配模式的科学评估，不仅要借鉴西方救助职能分配的理论与实践，还应对低保职能分配体系所嵌入的现实社会经济环境进行审视。

1.低保财政责任分配：公平与效率的博弈

低保建制后，中央逐渐加大了低保投入并最终取代地方成为低保支出责任主体，这一制度演变对于我国来说具有一定的应然性。伯德（Bird）与布雷斯韦特（Braithwaite）都曾指出，在地区经济发展状况差别较大的国家，中央化的救助财政支出体系具有特别重要的意义。⑩只有通过中央政府的救助转移支付，落后地区才能拥有更为充足的救助资金，并通过救助项目实现地区之间的公平发展。我国地域辽阔且区域经济发展极度不平衡的国情，决定了其并不适合实行地方化的救助筹资模式。近年来，中央低保财政投入不断增加，从转移支付的方向来看，中央政府一直是将经济发展较为落后的中西部省份作为低保转移支付的重点，这对于缩小东中西地区之间的低保支付水平差距具有显著的促进作用。B11

值得注意的是，在中央加大对地方低保转移支付的同时，地方救助机构能否有效控制低保成本也成为一个重要问题。通常来说，救助机构可采取三种措施来提高社会救助金的使用效率（救助金用于真正贫困者的比率）：第一，对申请者进行更加严格的资格审查，确保真正的贫困者进入救助体系。第二，对被救助者进行更加频繁的追踪调查，保证救助金发放额能够随被救助者收入的变化而得到相应调整。第三，对有劳动能力的被救助者提供再就业服务，帮助其尽早脱离救助，避免“福利依赖”问题的发生。B12国际经验表明，如果救助支出由地方承担，地方救助机构就有很强的动力实施上述措施以降低救助成本。相反，救助支出若由中央财政负担，地方救助部门节制救助成本的积极性便会下降。在我国低保制度发展中，伴随中央低保财政投入的增多，也出现了地方对低保成本控制减弱的问题。其中一个具体表现就是部分地方救助部门夸大低保对象人数。B13虽然我国也开始采用各级政府共同筹资的分层式救助支付体系，以降低地方滥用低保金的风险，但其规范性仍然不足。以中央低保转移支付的重点区域——西南五省为例，2004至2014年间，西南五省低保总投入中的中央投入比例均值为72.1%，这一比例总体看符合当地的经济发展水平及救助需求。但通过对各省的具体观察可以发现，中央低保转移支付的稳定性并不强，某些省份还存在中央支付比例过高的问题。如重庆市自2009年以来所接受的中央低保转移支付比例都保持在90%以上，2014年更是达到了98.1%，西藏在2011年也曾达到94.1%（见表2）。如此高的中央低保支付比例很可能会削弱地方在低保精准管理中的动力。

就《暂行办法》所确定的低保财政责任分配原则来看，低保支出责任由县级以上人民政府承担，这蕴含了对低保财政中央地方共同负责制的肯定。较之于《条例》所确立的低保财政地方政府负责制，这无疑更有助于从制度层面保证低保发展的地区公平性。但是《暂行办法》的局限性在于未能建立清晰的央地财政责任分担机制，对于各级政府所应承担的低保财政比例以及低保转移支付所依据的具体指标都缺乏明确说明。这不仅会给救助资金来源的稳定性、可靠性带来巨大隐患，而且也将使中央与地方之间的低保财政博弈及成本转嫁难题继续延续。

2.低保管理责任分配：规范性与灵活性的冲突

以2014年的《暂行办法》為起点，街道开始取代社区成为低保的管理责任主体。这种政策调整对于提升低保管理规范性具有一定积极作用。如欣内肯（Ginneken）所言，以救助管理者的主观裁量权（discretion）为基础的地方化救助管理模式若想取得有效性，必须具备两方面的前提条件：一是管理者个人要有很强的职业道德感，二是地方救助机构内部必须有着公私利益泾渭分明的管理文化，否则社会救助就可能沦为寻租工具。B14就我国的具体情况来看，由街道承接低保审查管理职能，显然比社区更能减少“熟人”关系对低保管理规范性的消极影响。

然而，对于社区在改革后的低保管理责任体系中所应扮演的角色，《暂行办法》未能进行清晰定义。《暂行办法》第四条规定，居委会要协助街道做好有关救助工作。社区居委会究竟应在哪些环节中参与协助低保管理，具体介入方式又应如何？对于这些问题，《暂行办法》并未作出明确说明。笔者以为，无论是在低保申请还是在低保资格审查中，居委会的“协助者”角色都具有重要意义。

第一，居委会参与低保申请管理有助于提高贫困者的低保申请率。米克尔莱特（Micklewright）曾指出，社会救助难以触及真正的贫困者，原因在于越是贫困的人，其所处的社会处境越边缘，知晓被救助权利的机会也越少；与之相比，次属贫困或非贫困人群反而有更多的信息渠道了解社会救助并提出救助申请。B15从这个角度来看，居委会参与救助申请管理，能够更好地实现低保对穷人的有效覆盖。一方面，即便贫困者因不清楚低保而未递交申请，社区救助工作者也可以凭借对辖区贫困人群的了解，将其纳入低保申报体系；另一方面，社区居委会对居民生活状况的清楚掌握，也抑制了非贫困者试图获取低保的动机。

第二，社区的协助参与将使低保资格审查过程更为灵活便捷。众所周知，社会救助是以家计调查（means-test）为基础的收入转移制度。而大量的国际经验表明，一个国家能否有效开展家计调查，取决于其就业结构的正规化程度。B16OECD的跨国比较研究显示，非正规经济产出与GDP比值低于5%的国家，一般能够有效展开家庭生活调查；非正规经济产出占GDP5%—10%的国家，会面临不同程度的家计调查难题；当非正规经济与GDP比值超过10%时，救助机构很难获得准确的收入信息，以家计调查为基础的救助项目面临很大的失效可能。B171998年至2007年，我国非正规经济产出与GDP的平均比值为26%。B18参考OECD的研究结果，不难看出低保管理所面临的严峻挑战。在此背景下，社区居委会参与协助低保资格审查就具有特别重要的意义。除了考察收入维度外，社区救助工作者可借助社区的各种非正式信息渠道，综合考虑申请者在生活形态、健康水平、家庭突发事件等多方面的状况来进行低保资格判定，从而弥补单一家计调查手段的不足。

事实上，在《暂行办法》颁布之前，低保资格审查管理权的分配问题已引起学界的关注。其中一种颇为极端的观点认为，应在市区层面建设专责的家计调查中心，并将社区的低保管理权全面上收，从而提高低保资格审查的规范性。B19笔者以为，家计调查中心确实有助于弥补社区的不足，但就此完全取消社区的资格审查职能是不科学的。与居委会相比，市区家计调查中心拥有更专业的信息查询手段，可以通过工商部门的就业登记记录、社保机构的参保记录等排查隐性就业行为。但无论通过何种手段，家计调查中心所能获得的都只是正式的就业和收入信息，而对于低保申领者的非正式就业与收入，其实际并无有效的调查手段。对此，社区能够借助多样的非正式信息渠道对隐性就业行为进行核查。因此，在低保资格审查管理中，无论是市区家计调查中心与社区抑或是街道与社区之间，都应该构建相互补充而非替代性的关系。

3.低保标准制定权分配：自主性与统一性的矛盾

低保建制以来，地方政府拥有低保标准的制定权。从理论上说，地方化的低保标准制定体系对于我国具有一定的合理性：一方面，在我国地区经济发展不平衡的现实条件下，将低保标准决定权赋予地方政府有助于其发挥信息优势，制订符合本地经济条件的低保标准。另一方面，地方政府对于本地贫困人群的需求变化也较为敏感。如奥尔德曼（Alderman）所言，贫困者对社会救助的需求并不是静止的，诸如经济周期波动、公共服务体系收费水平提高等社会经济变化，都会影响其对社会救助的需求水平。当类似变化发生于地方层面且不易被中央迅速感知的情况下，地方政府对救助标准的自主决定权就显得尤为重要。B20

但是，地方政府自主决定低保标准的政策安排，无论是对低保标准制定还是调整所造成的负面影响也是显而易见的。第一，在低保标准制定方面，《条例》并未明确低保标准测算方法，只要求低保标准应按居民基本生活所必需的衣、食、住费用确定，这给地方留下了较大的操作空间，各地出现了抽样调查型、部门协商型、参照制定型、主观判断型等不同的低保标准制定方法。B212011年，民政部《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》提出，各地可采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法和消费支出比例法来确定低保标准。这对于低保标准的制定起到了一定的规范作用，但仍未能有效改变我国各地的低保标准测算方法依据不同、方法不一的局面（见表3）。第二，在低保标准调整方面，在2004年至2014年间，我国各地区的低保标准虽然都呈现了稳定上涨的趋势，但其低保标准与人均可支配收入的比值都表现出下降的趋势（见图1、图2）。这说明在地方化的低保标准制定体系下，各地低保标准的上升速度均要慢于人均可支配收入的增速，低保标准与收入同步增长的救助标准调整原则尚未能得以有效践行。分地区来看，尽管东部地区的低保绝对标准是最高的，但东部地区低保标准与人均可支配收入的比值，在很多年度上都要低于中西部地区，表明越是发达地区低保相对水平可能越有限。

就《暂行办法》确立的低保标准决策权分配原则来看，县级政府不再拥有低保标准制定权，低保标准的最高制定层级提高至省，这在一定程度上体现了国家上收低保标准制定权的政策意图。即便如此，低保标准的制定仍未能逾越地方政府的管理权限。事实上，我国各地低保标准制定方法及低保标准现实水平的差异不仅存在于省内，还表现于省域之间（见表3、图1、图2）。《暂行办法》将低保标准的最高制定层级上升至省，对于低保标准省内差距的缩小有所裨益，但并不能从根本上保证低保标准制定与调整的规范性，也不能避免低保标准省际差异的出现。如何在发挥地方信息优势及自主性的同时，增强中央对低保标准制定的统一调控，仍将是未来我国政府间低保标准制定权分配改革的重点。

三、完善政府间低保职能分配的策略机制

社会救助职能在府际间的合理分配是救助政策减贫效能得以发挥的重要保证。对于现有低保职能分配体系在财政责任、管理责任及决策权分配方面所存在的结构性矛盾，应从以下三个方面着手解决。

1.规范“中央—省—市”三级政府间的低保财政转移支付

在低保财政责任分配上，应继续巩固中央在低保财政投入中的主体地位，确保落后地区的救助资源的获得与低保发展的地区公平性。同时还应关注地方对低保资金的使用效率，避免中央支付比率过高所造成的地方低保资金管理水平的下降。应在行政法规层面细化中央、省、市在低保支出中的独立责任，制定更为清晰与规范的转移支付原则。关于低保转移支付的具体数额，可以参考西方国家的经验，根据各地人均财政收入、低保补差水平、低保人口比重等指标进行标准的公式化计算，从而提高低保转移支付的规范性。

2.构建“街道主导—社区协助—市区家庭生活调查中心为补充”的低保管理责任体系

在低保管理方面，应巩固《暂行办法》所确立的街道主导的低保管理模式，提升低保管理的规范性。同时，还应充分发挥社区与市区家计调查中心各自在灵活性与专业性方面的优势，共同协助街道破解低保管理难题。具体来说，在申请环节，居委会可以利用社区信息优势，主动发现辖区内的贫困人群，并对其进行相应的低保政策宣传。对有申请困难的特殊个案，如行动不便的重残、重病人士，可代其向街道递交低保申请。在调查环节，居委会则应基于对居民的日常观察与了解，协助街道排查不符合救助资格的个人及家庭。此外，还应增强市区家计调查中心在资产调查中的专业性，授予其更多的居民财产信息查询权力，解决救助部门在核定低保家庭收入时所面临的“有责无权”困局。

3.推行“中央确定低保基准线，地方决定价格补贴水平”的低保标准制定程序

在低保标准制定方面，中央政府应在低保标准公平性与规范性提升中发挥更为积极的作用。鉴于我国地区经济发展不平衡的现实，由中央制定全国绝对统一的低保标准是不现实的。中央政府可以采用“收入比例法”的方式，推动低保标准在全国实现相对统一。所谓的“收入比例法”是指按照社会平均收入的一定比例来确定救助标准，国际惯例是将居民平均收入的50%确定为救助线。考虑到这一比例对我国财政难以承受，诱发“福利依赖”的风险亦较高，我国可以适当调低此标准。目前，部分城市已开始采用“收入比例法”来制定低保标准（见表3）。中央政府可结合地方经验，以“收入比例法”为基础确定全国统一的低保标准基准线，并在低保条例中予以明确规定。在中央制定低保基准线的同时，应保留地方政府对价格补贴的决定权。由于低保基准线的调整周期较长，其间可能会出现消费品价格指数上涨、低保标准实际购买力下降等情况，因此还需要地方政府利用其對本地经济变化的敏感性，及时启动临时性价格补贴，避免低保对象生活水平因物价变化而出现大幅波动。