城镇化发展背景下宅基地合作开发问题探讨

王婕　梁燕红

摘 要 宅基地无偿使用制度由来已久，农民是否可以以无偿获得的宅基地使用权获利，却始终没有统一的意见。我们结合当前国家经济形势的发展，考虑到大多数市民、农民、国家的利益可以得出的结论是，禁止宅基地流转已经不在符合中国国情。流转是必然的，流转则必然有风险——是否会产生大规模的“游民”？该流转是否会成为富人的“游戏”？脆弱的农村经济是否经得起城市经济的冲击？我们要防止这些危机的产生，就必然要对宅基地流转采取一定的限制，农村宅基地合作开发就是一个很好的解决途径。

关键词 宅基地 宅基地使用权 宅基地流转 宅基地合作开发

中图分类号：F321.1 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2017.03.060

Discussion on the Cooperative Development of

Homestead under the Background of Urbanization

WANG Jie， LIANG Yanhong

（Guangdong University of Science & Technology， Dongguan， Guangdong 523083）

Abstract The system of land use has been used for a long time， whether the farmers can obtain the right to use the homestead right， but there is no unified opinion. We combine the current development of the national economic situation， taking into account the interests of the majority of the people， farmers， the country can draw the conclusion that the prohibition of homestead transfer is not in line with China's national conditions. Transfer is inevitable， circulation must have risk will produce a large-scale "vagrant" Whether the transfer will become rich "game" Can the fragile rural economy withstand the impact of urban economy We want to prevent the occurrence of these crises， it is necessary to take certain restrictions on the transfer of homestead， rural homestead cooperation is a good way to solve the problem.

Keywords homestead； right to the use of land； homestead circulation； cooperative development of Homestead

农村宅基地是否应该流转的问题，国内没有统一的观点，国外有没有经验可以参考。因此这个命题的论证成了一切宅基地问题解决的前提。综合当前国家经济的发展和将来可能出现的问题，允许宅基地流转的呼声渐渐增大。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道，正是进一步扩充农村宅基地财产权权能，充分发挥农村宅基地社会保障功能的有益尝试。①

1 宅基地流转的需求

农村宅基地是指国家无偿发放给农民，供农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。因为它是国家无偿发放给农民的，而且具有一定的社会保障功能，所以国家历来是禁止其流转的。但是随着社会经济的发展，依然限制农村宅基地流转妨碍了农民增收、市民消费，似乎不太适合当前的国情。

1.1 宅基地流转是市民的需要

随着国家经济的日益发展，城市化程度的加大，市民收入得到了很大提高。同时，因为城乡二元结构的存在，城市和农村发展速度不同产生了不平衡。国家为了保证农民生活有最低保障，禁止耕地和宅基地进入市场流通。这就间接的提高了城市用地的交换价值，城市商品房价格居高不下。当前蓝领工作者多数以租房或住职工集体宿舍为主，这就限制了他们消费，促使他们把钱存入银行。一来是要攒钱买房，二来是多数的商品，像家电空调等家具设施他们还不需要。总不能买个浴缸放到集体宿舍吧。由此可见，这一部分人不是手头上没有余钱，而是他们手头上的钱不足以首次消费——买房，那么接下来的一系列消费行为就被中断了。要想拉动内需，就必须保证市民的整个消费链条的完整性，也就是说要解决他们的买房问题。作为大多数的城市中、低层收入者，他们需要的是相对低廉一点的住房，到农村去买房或者建房成了最好的首选。

1.2 宅基地流转更是农民的需要

农民增收一直是国家和政府关心的问题，但是通过什么途径能让农民快速增收呢？国家通过了一系列措施，比如調整农业结构、加大农村投资力度、放宽农民工进城务工条件等等。但是这些都是治标不治本的方法。农民进城务工从事的都是脏、重、累的低工资职位，增收空间不大。进城从事服务行业的民工难以形成规模性经营，更多的是小摊小贩、打打零工、擦擦皮鞋之类。这样的收入在城市消费，除去生活就所剩无几了。那么我们可不可以这样设想，假如把市民的消费引向农村会是一个什么样的状况呢？农家乐就是一个很好的例子。当前城市郊县的农民兴起的农家乐，以消费低，品质优，具有地方特色等特点，拉动了一部分市民到农村去消费。这些地方的农民大多都实现了快速增收。但是在更广大的农村，特别是离城镇较远的农村，要想以这种形式的经营创收显然是不合适的。那么怎么样才能把市民消费更多地引向农村呢？最直接、最有效的办法就是把市民的家安到农村去。我们在加快城乡建设的步伐，支持农民在城市安家落户，其实就是当一个农民有钱了，就去城里消费，这样拉动了城市内需。我们反过来想想，市民没有足够的资本在城里消费的时候，为什么不能允许他大农村消费呢？宅基地适当流转，市民在农村买房、建房，在农村落户，则必然带动农村批零、餐饮、服务、文教等一系列行业的发展。农民在自己家门口，用自己的房子做店面做小生意，和吃住在城里租店面做小生意，哪一个更能为农民创收就一目了然了。

1.3 国家经济发展的需求

和其他一些中小国家相比，中国作为一个大国，其经济发展不应只把目标放在全球。特别是在当前世界性的经济危机的前提下，扩大内需无疑是国家经济增长的重要手段之一。两会期间温家宝总理也提出了扩大内需，稳定发展的要求。而近年来，中国经济发展越来越受到“木桶效应”的影响。

木桶效应是指一只水桶想盛满水，必须每块木板都一样平齐且无破损，如果这只桶的木板中有一块不齐或者某块木板下面有破洞，这只桶就无法盛满水。如果说中国是一个大的“木桶”，城镇无疑是其中较长的那块木板，而农村则是较短的那块。城镇经济的高度发展所引起的后果是城镇的各项费用，特别是商品房的费用过高。而农村土地因为国家政策的原因，基本上没有增值。这就造成了前面所提到的市民无法消费，农民无钱消费。

农村的现状让人担忧。建设新农村政策正在一步步实施，但是农村劳动力却大量流失。有一首是这样描写农村现状：“有力气的男人外出找钱去了，才长大的姑娘被劳务输出了，连长得一般的寡妇，也进城给人擦皮鞋了，老得掉牙齿的老家，只剩下年迈的父母，带着上小学二年级的孙辈，白天在去年的土地上，掰包谷，夜晚守着三间瓦房，和两声狗叫。”②这虽然不能代表所有农村现状，但是也是大部分农村的真实写照。农村青壮年劳动力常年外出打工，只剩下基本上無劳动能力的“老弱病残”留守农村。

同时，农村宅基地闲置情况也同样令人担忧。首先，农村大量“空心村”的存在，以及宅基地面积超标等现象，严重浪费国家土地资源。农村建房多考虑方便、实用和风水的因素，没有建设规划以至于建筑物杂乱无章，一户多宅、有宅无户等现象的大量存在。从 20 世纪 90 年代开始，我国每年大约有 1%的人口转化为城市人口。在未来较长的一个时期，大规模的农村人口城市化，是我国经济、社会发展的必然。当前全国 2 亿亩农村宅基地有 10%～15%处于闲置状态。③据我国城市化进程的分析资料估计：今后20 年全国每年有 1 200 多万农村人口要转移到城镇地区。而以目前我国农村居民点人均用地 153 ㎡计算，每年将均有 18.36 亿㎡的农村宅基地可能闲置不用。④其次，国家启动的新农村政策，旨在推过村镇规划建设，改变农村脏、乱、差的现象，改善农民居住环境，提高农民生活质量，国家为此投入了大量的资金。尽管有部分财政的支持，但是如果我们因此指望农村留守的“老弱病残”的“过期劳动力”拆迁旧房、建设新房似乎有点痴人说梦。

引入市民入住农村恰恰能够解决以上问题。首先，能够解决劳动力的问题。农民青壮年劳动力外流多数原因是家庭入不敷出，农村非农岗位又极其稀少，农民没有条件进行小成本经营。在引入市民入住农村这一条件下，该问题就能得到很好的解决。市民入住农村解决了农民进行小规模经营的对象问题；市民入住农村缴纳的费用解决了农民小规模经营的启动资金的问题。由此农民可发展的非农岗位进一步增加，农村留守的劳动力进一步加大，为农村发展提供了动力。其次有利于解决土地浪费问题。“空心村”的形成多是由于因继承等因素造成的一户多宅或有宅无户现象，这部分土地正是市民入住农村的首选之地。市民利用这些土地建房不仅有利于宅基地的有效利用，还能提高农村的土地价值。

综上可以看出，禁止宅基地流转已不符合当前经济发展的需要，而允许宅基地自由流转又具有很大的风险性，甚至是弊大于利。那么什么样的流转方式才是当前最需要的呢？这应该从当前的需要出发寻找解决途径。

农村宅基地流转无非是满足三项基本的需求：其一、城市中、低收入阶层的住房需求。这项需求是城市中、低收入阶层安生立命基本需求，旨在解决大多数人的生存和生活水平的问题。其二、农村农民的收入需求，这项需求旨在解决农民收入和消费能力的问题。其三、国家经济发展的需求。旨在解决拓宽拉动国家内需的途径问题，并加快新农村建设步伐。但是宅基地流转过程中又要保证宅基地功能的有效发挥。不至于产生大量无家、无业的“游民”。也就是说不能把农民从土地上清除除去。该流转方式只要满足以上几点，就能够满足当前社会经济发展的需要。这个途径就是农村宅基地合作开发原则。

2 农村宅基地合作开发原则

农村宅基地合作开发原则是指农民与市民合作共同开发宅基地。农民出地，市民出钱，开发完成的土地及建筑物由农民和市民共同使用。当前的社会问题是农民有地没有资金建设，而市民有钱没有地方建设。那么完全可以使二者结合起来，共同对宅基地进行开发。开发过程中应有以下几项内容：

第一，农民与市民合作开发宅基地所完成的建筑物，应当分给农民基本居住用房。有农民提供建房用地，建设完成的住宅分出足够的空间留给居民居住，其他的则自己居住。这样足够解决农村宅基地流转的第一项需求，能够解决大多数城市中、低收入阶层的住房需求。同时农民不会因为宅基地变卖而流离失所，造成社会问题。

第二，市民与农民合作开发宅基应当交纳一定的费用，建立农村基本用房社会保障基金。该项基金专门用于抵制宅基地使用权流转的消极影响。市民到农村买房或者建房对于其本身来说是节省了一大笔开支，并且顺利找到了安身立命的场所。而农民则是缩减了一定的生活空间，并且有可能面对下一代人的居住问题。市民相对于农民来说，是强势群体，不管是从市民本身的获益还是从农民的生活空间缩小，缴纳使用费用都是理所当然的。该农村基本用房社会保障基金之中应当提取相当比例分发给合作开发的农民，一来是对该农民生活空间缩小的补偿，二来作为农民从事服务行业的启动资金，以便尽快实现农民增收。

第三，做好农村建设规划。市民与农民合作开发宅基不同于以往的农民自己建房。农民自己建房多为砖瓦结构，成本相对低廉，易建易拆，对土地质地要求不高。但是市民与农民合作开发宅基则不同。合作开发更多的是水泥结构，该类建筑坚固、耐用，使用寿命较长。对地面质地要求较高（下转第170页）（上接第132页），一旦建成拆迁成本较大。另外，市民一旦进驻农村，各项基础设施，特别是管道设施，水电设施等必然批量增加。如果合作初期农村建设没有很好的规划，一旦成型很难更改变动，或更改变动代价较高。

注释

① 翟全军，卞辉.城镇化深入发展背景下农村宅基地流转问题研究.农村经济，2016（10）.

② 陈衍强.农村现状.文学教育，2008.1.

③ 葛如江，杨玉华.整理农村住房让耕地不再“吃紧”.经济参考报，2009-01-23.

④ 蔡继明.中国的城市化，争论与思考[J].河北经贸大学学报，2013（5）.