論邦聯式聯邦的可能性（二）

（接上期）

3、民族自治區的現狀與問題

我們在前面已經提到了民族自治區，尤其是新疆和西藏所面臨的問題。少數民族的經濟貧困仍然是一個非常重要的問題，但是或許這個經濟貧困和政治政策有著直接的聯繫。比如新疆自然資源豐富，天然氣和石油源源不斷地運往內地。但是在資源如此豐富的地區，人們還那麼貧窮，如果不是政策的原因，還會有什麼原因呢？“中央政府5月表示，包括能源、建築及科技企業在內的53家各色國有企業，將對新疆的685個項目投資1.85萬億元人民幣。國務院6月宣佈，新疆自治區政府將投資8000億元人民幣，用於道路、公路和鐵路等基礎設施的建設”。6

但是從這些年的經驗來看，類似政策給維吾爾人等少數民族的好處並不多。相反，他們反感漢人對自己家鄉資源的開採，這些國營企業也很少雇用當地少數民族人士。在盛產石油的克拉瑪依，人口有40萬，在中國大陸城市中人均地區生產總值排名最高，但是維吾爾族社區卻仍然貧困，不少人住在沒有室內廁所的貧民區。7儘管新疆歷年來發生的所謂恐怖主義事件和宗教極端主義有很多關聯，但是如果國家的民族政策沒有大的失誤的話，宗教極端主義也不會有太大的市場。

西藏的問題也很嚴重，尤其是政教關係。中國媒體一直將達賴喇嘛看作分裂分子，中國政府不允許藏人家裡或寺廟掛達賴喇嘛的像，達賴喇嘛也沒有能夠和中國政府達成協議回國朝聖。這幾年來，藏人已有140多人通過自焚來抗議政府的政策，但是並沒有什麼效果。無論是在新疆還是西藏，穩定的維持只能靠高壓。

目前政府新疆和西藏政策的一個重大問題，是少數民族實際上並沒有能夠做到自治。其實藏漢、維漢共治也比沒有自治好。正如好多學者所指出的，儘管有了少數民族自治法，但是各個少數民族自治區卻沒有就自己地區的情況制訂相應的法律。民族自治區地區領導者在決策時所考慮的是中央的利益，而不是當地老百姓的利益。這和單一制國家的性質有很大關係，地方沒有多少權力就地方老百姓的福祉決策，而是要根據中央的指示來決策。

4、各省市自治的問題

其實，除了港澳及少數民族地區需要高度自治之外，各省市也需要較高程度的自治。各省市是否有較高程度的自治的一個重要標準之一，是該省的省委書記和省長是否由當地人民選出。答案當然是否定的。那麼這些省委書記和省長通常會主要向任命他們的中央負責，對當地老百姓負責可能就是第二位的了。另外，一個從中央空降下來的黨委書記或省長，既不熟悉當地情況，和當地老百姓也沒有什麼感情。熟悉情況、建立感情需要幾年時間。但是，他們通常在不到5年即一個任期的時間，就被免職或者另調到其他地方任職，很難對本地有長遠打算，很難為當地老百姓服好務。

毛澤東儘管講過十大關係的問題，包括央地關係，但是在他領導國家的二十多年中，始終沒有拿出來一個成熟的意見，中央權力時放時收。改革開放以來，鄧小平曾經嘗試過放權讓利，包括行政性和財政性分權。省市自治區也有了地方立法權。鄧曾經說過，“權力要下放，解決中央和地方的關係，同時地方各級也都有一個權力下放問題”。但是這個問題迄今沒有解決。也就是說，地方自治的問題一直沒有解決。8

下面我們從作者本人的家鄉山西省關於領導幹部頻繁調動的例子，來看沒有地方自治所造成的問題。從表1可以看出，第一，從1990年代起，不算現任省委書記和省長，沒有任何一位省委書記或省長能夠做滿兩屆10年的任期，多數甚至不超過一屆5年。口碑較好的于幼軍和孟學農，都因為和自己其實沒有多少關係的事故和事件而被問責下臺，只做了一年到兩年。第二，在14位省委書記和省長中，只有兩位是山西籍。當然，如果讓外省籍的官員來山西做官可能避免一些裙帶關係的發展。但是，外省籍官員在山西任職，並沒有能夠制止山西官場的大面積腐敗。顯然，易地為官，頻繁調動，並不能保證政治清明，更無利於經濟發展，因為他們沒有長遠規劃。

實際上，本地人做本地官反而更有利於本地的發展。除了對本地情況比較熟悉之外，他們對本地也有感情。胡富國是山西人，在省長和省委書記任上做了7年，做得有聲有色，在被調到中央工作時，他和山西人民都依依不捨。在坐火車去北京那天，太原市萬人空巷到火車站去歡送，表達他們的感激之情。9

同是山西人的耿彥波，2008年上任山西大同市長，提出了翻新舊城、建設新城的規劃，並在兩年之內城市建設如火如荼。當地人形容他說“別的官員出門警車開道，耿彥波出門騎自行車”、“別的官員油頭光面，耿彥波總是從頭到腳都髒髒的”，強調耿彥波是一個好官。10但是2013年一紙調令將他調往太原任市長，原來的建設工程幾乎停擺，有成為爛尾工程的危險。上千人遊行要求將耿市長留下來，但是，由於耿市長本來也不是人民選出來的，所以他們也沒有權力將他留下來。結果，對耿市長、對大同市、對大同市的市民來說，這都是巨大的損失。就像胡富國的被調離，是山西人民的損失一樣。

這些問題，只有讓本地人，即本地的黨代會和人民代表大會，選自己的省委書記與省長，才能解決。即使是非本省籍人士，也需要至少在本地生活與工作超過三年以上，才能參選。一旦選上，就必須做完一屆，可以連任第二屆，除非被人大選下來。這就要求地方高度自治的權利，也即中央要給地方以這樣的權利，需要央地關係的厘清。

上述兩岸關係、一國兩制、民族自治、地方自治（央地關係）問題的厘清，新的政治關係的建立，需要首先在理論上澄清民族認同、國家認同的問題，同時設計出來一個可以容納各個不同地區、不同民族的不同要求的國家結構。下面我們就來討論“中華多元文化”的建構與邦聯式的聯邦的設計問題。前者是理論問題，後者是實踐問題。

二、 現代中國對國家結構的一些理論探討與實踐：一個歷史的回顧

1、“中華民族主義”與“中華多元文化主義”

上面討論了國家結構的問題，包括兩岸四地、少數民族以及地方自治。解決這些問題的前提是要厘清國家認同的問題。其實國家認同有兩個面向，一個是政治面向，一個是文化面向。所謂政治面向，是指認同一個什麼樣的政治制度。臺灣和香港，甚至包括澳門，多數人是不認同一黨專政的。他們認同民主制度。當然人們並沒有幼稚到要求大陸中國一夜之間變成一個民主國家，但是循序漸進的改革卻是必不可少的。這是大陸必須經過的一個階段，也是兩岸四地、少數民族地區以及大陸其他地區的多數人可以接受的變革，捨此則便沒有對國家的政治認同。而沒有這個國家認同便沒有和平與穩定。

國家認同的另外一個面向是民族與文化認同。對於港澳臺來說，這是沒有問題的。大家多數都是漢人，受到儒家文化的薰陶，認同中華文化。但是對於少數民族來說，尤其新疆和西藏的少數民族來說，讓他們認同中華文化是有問題的，因為他們有自己的歷史、宗教與其他文化習俗。那麼，文化認同該如何處理呢？

在二十世紀初，以孫中山為首的革命派起初主張“驅逐韃虜”的漢民族主義，但是立憲派改良主義者如梁啟超、楊度等人等則主張包括滿人等非漢族族群在內的“中華民族”，並且最終也被革命派接受。於是“中華民族主義”開始發端，並經歷了從清末到民國初期梁啟超、楊度等主張的“從多元到一體”的第一階段，到之後孫中山等所主張的“同化主義”的第二階段，以及蔣介石的“中華民族宗族論”的第三階段。11近代中國政府最早使用“中華民族”這一概念的是袁世凱，於1912年就外蒙古獨立事件致電哲布尊丹巴呼圖克圖時所稱“外蒙同屬中華民族，數百年來，儼如一家，在一身則如手足，在一室則為弟昆，利害休戚，皆所與共”。1913年，內蒙古西部22部34旗王公在反對庫倫獨立行動的通電中聲明，“蒙古疆域與中國腹地唇齒相依，數百年來，漢、蒙久為一家。我蒙同系中華民族，自宜一體出力，維持民國”，少數民族開始有人認為自己是中華民族的一部分。在抗戰時期，中華民族的概念繼續發酵。但是社會學家費孝通對此不以為然。他說民族團結一致進行抗戰自無可非議，但是中國是一個多民族國家，少數民族的存在應該受到尊重。

蔣介石則認為中華民族是聯合滿、漢、蒙、回、藏五個“宗族”而成的一個總名詞，就像幾個兄弟合成一個家族一樣。費孝通之後對中華民族的官方定義似乎延續了蔣介石的定義，即中華民族是一個自覺的民族實體，各個宗族或民族都是中華民族大家庭的成員。

但是在中華人民共和國成立後幾十年的實踐中，一個包括少數民族的“中華民族”稱謂，並沒有得到實際的擴展與多數人的認同。中華民族還是被認為是漢民族，所謂炎黃子孫的民族。一說中國文化，便是四書五經、諸子百家，人們並沒有將少數民族的文化納入中華文化之內。所謂中華民族主義，其實就是漢民族主義。

納日碧力戈認為，人們對費孝通先生“中華民族多元一體格局”的觀點有兩種不同的解釋。其中一個解釋是中國各民族文化多元最終要走向一體，融為單數的中華文化，這其實是孫中山民族同化的觀點，也是一些人現在仍然認同的觀點。另外一個解釋是各民族文化共生於同一個政治共同體內，即“文化多元政治一體”。這後一個解釋正是本文作者所認同的“中華多元文化主義”的觀點。這也是馬戎所認同的觀點。當然在具體的內涵上大家可能還有不同意見，本人並不主張取消“民族”身份，淡化族群概念，甚至取消民族自治區的設置。也不同意馬戎的民族問題的“去政治化”與“文化化”。

反而我願強調民主政治一體，民族與地域文化多元，各省市自治區、特區、縣等的地方自治。也就是說，在政治上，大家同屬中華，實行民主制度，認同自己為中國或中華聯邦的公民，所有人的全部政治權利來源於自己的公民身份，與族屬身份完全無涉。這不是“去政治化”，而是政治的現代化。但是在文化上各個民族與地域有自己的歷史淵源以及文化傳統，認同共同的語言、共同的信仰、共同的生活習俗。這不是“文化化”，而是還原文化的本來面貌。在這個政治共同體裡生活的各民族與各地區公民，像費先生所講的，“各美其美，美人之美，美美與共，天下大同”。再次強調，這個美麗的共同體一定是建立在民主與地方自治基礎上的共同體。正如馬戎所說，“古今中外，民族和宗教問題從來不是可以靠金錢和槍桿子能解決的”。靠經濟援助和武力鎮壓是建立不起來一個和諧社會的，而是要靠民主、自由、平等的價值觀，也即這些社會主義價值觀的實踐。

只有這個政治民主（一體）、文化多元、地區自治基礎上的“中華多元文化主義”，才有可能將兩岸四地以及各個少數民族團結在一起，避免國家分裂、構建地區和諧、促成整個中國的和平、穩定與發展。

那麼在國家結構上如何運作呢？如何能建成一個在中華多元文化主義指導下的、各地高度自治的中華聯邦呢？下面，我們先來檢視中國近現代史上關於聯邦與邦聯以及單一制國家的實踐，然後再看新的聯邦制度如何構建。

（未完待續）

6黃安偉（Edward Wong），“新疆能源大開發背後的民族裂痕”，《紐約時報》中文網，2014年12月21日。

7同上。

8關於以上論述，見陳子明，〈我國行政區劃改革的初步構想〉，《戰略與管理》，1997年第6期；〈國家統一與地方自治〉，《中國選舉與治理網》，2011年5月18日。

9見優酷網站：http：//v.youku.com/v_show/id_XMTM3NjgyNjk2.html，上網日期，2014年12月23日。

10師小涵、楊寶璐，“大同為何‘跪留市長”，《南方週末》，2012年3月1日。

11關於本文對這個問題討論，請看吳啟訥，〈中華民族宗族論與中華民國的邊疆自治實踐〉，《領導者》，總第57期，2014年4月。