法理学视角下环境保护公众参与制度研究

周正

摘要：环境保护公众参与制度是当前我国环境保护法制建设的重要方面，体现的是我国环境保护治理理念从行政监管型到服务型的转变。当前我国环境保护公众参与的法律建构还不够完善，细节不足。文章对环境保护公众参与制度的内涵、基本现状、存在困境等进行了法理分析，提出应通过实现环境保护公众实质化、完善相关法律法规、推进环境问题社会理性建设等对该制度予以完善。

关键词：法理学；环境保护；公众参与

中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2017）02-0119-05

当前环境保护公众参与逐渐成为生态文明建设中的热点问题。根据环境保护部《环境保护公众参与办法》，其主要指公民、法人和其他组织参与制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务的活动。在我国的环境保护法制建设过程中，环境保护公众参与得以持续的强调并日益受到重视。但我们同时也应当注意到，完善我国的环境保护公众参与制度绝非旦夕之功，而是一个充满希望却充斥着各方利益博弈、权力纠葛、权力与权利纠结的一个艰难、曲折的过程。本文对我国环境保护公众参与制度的法源及其法理基础、完善路径进行探讨，旨在更好地推进该制度的构建。

一、环境保护公众参与制度的法理渊源与现状

随着国际环境保护法治化运动的不断推进以及现代化进程中大众对环境问题的日益关注，《环境与发展宣言》以及《人类环境宣言》等国际条约的签订，环境权作为一项法定权利逐渐得到世界各国的承认。从国际条约对环境权的定义来看，环境权是指公众享有在安全、健康和舒适的环境中生活的权利以及通过各种途径参与环境保护的权利。环境保护公众参与则是环境权的一个重要部分。我国人均资源紧缺、生态环境脆弱。在现代化建设的过程中，伴随着我国经济的快速增长、社会生活方式的急剧变化，环境污染、生态破坏、资源紧缺等问题日趋严重。而伴随着“时空压缩”效应，使得资本主义国家在上百年间分阶段显现并逐步治理的环境问题在我国21世纪初集中爆发，并已经成为当前我国发展的最大挑战。在这样一个涉及到每一个人的生命健康权的挑战面前，社会各个阶层与各利益群体都是平等的，而随着公众环保意识的觉醒，这一问题也带来了整个社会的极大关注。任何环境问题的出现，都有可能引发社会公众的焦虑情绪，并以多种途径与方式表达其对环境权利的主张以及利益诉求。生态环境的公共属性决定了各种利益群体与公权力在这一领域中处于相对平等的地位，需要互相沟通并且以一种共同参与之形式，共同寻求解答方法。而这就是公众参与必要性的缘起。

一方面是公众环保意识的提高；另一方面则是我国环境保护法制的不健全与运作方式的落后。1989年制定的《环境保护法》偏重于行政监管防治污染，而对于生态文明的建设则规定不足，带着浓厚的计划经济体制色彩。政府对环境保护过分集权，通过大量行政审批手段进行管理，没有体现公众的参与和市场手段的运用。考察我国环境法制发展的历程，可以看到环境保护的目标和效果往往受不同利益集团的影响。而政府环境决策往往是博弈的过程，在环境保护的现实效果、上级政府的压力、当地GDP的发展以及社会稳定中寻找平衡点。稍有偏差，都会导致环境行政管制不力的问题。比较突出的表现是一些地方政府和环境行政监管机构为了当地经济的发展，袒护污染企业，造成了污染企业“守法成本高、违法成本低”的环境保护怪圈。公众监督机制的缺失容易使权力在运行过程中背离环境保护法律价值的初衷。在这样一个背景下，只要出现环境事件，都有可能加剧社会公众对环境安全的担忧。而长期的政府管制型的环境决策，公众舆情应对上的不力，往往使得谣言四起，增加公众对政府及环境影响评价制度的不信任度。即使政府事后辟谣，也难以挽回已经被摧毁的公信力。典型的如福建漳州PX项目的爆炸事件，天津港爆炸事件等等。

公众参与是破解这一困境的一个路径，已得到了党与国家的高度重视。公众参与作为生态文明建设的重要组成部分，在国家“十三五”规划中提出的绿色发展理念中得以体现。从1989年《环境保护法》颁布以来，通过一系列的政策规章对环境保护的公众参与进行了不断的完善和引导。2014年新修订通过的《环境保护法》辟专章对公众参与进行了规定，而2015年9月正式实行的《环境保护公众参与办法》更成为首个对环境保護公众参与做出专门规定的部门规章。这充分表明在环境保护领域的公众参与正逐步得到法律的认可与保护。

二、环境保护公众参与制度的发展趋势

个人环境权以及公众参与的权利法源主要是公民的个体权利，这一权利不若生命健康权等基本权利，并非从来就存在，而是在历史发展过程中，尤其是现代化、工业化过程中被逐步赋予的观念。与西方所推行的社会契约论的原理类似，我国权利的实现亦不是自足的，法定权利要在现实世界中获得生命，成为现实权利，离不开国家公共权力的运作。而公权力的运作并不总是有助于权利的实现，权力的不当行使是实现个人权利的最大障碍。同时随着我国市场经济的发展，看不见的手在激发社会公众的积极性与创造性的同时，也使得我国社会面临与西方社会类似的问题，呈现出社会碎片化、价值多元化、个人原子化等倾向，社会状态由过去的国家利益至上的价值一致性社会逐步转变为复杂的多元价值社会。西方现代社会面临两个主要问题：统治精英与多元社会群体间以及多元社会群体内部的观念和价值分歧与复杂多元社会中官僚机构的扩张导致对个人自由的威胁，在我国也逐步开始显现。在这样的情况下，公权力单纯以行政管制的形式开展社会治理，极易侵害到本就脆弱的个人权利，从而导致利益冲突日趋激烈、社会阶层割裂，若不能很好的处理，一定程度上容易激化矛盾，从而导致群体性事件的发生。

如何解决这样一个问题，贯彻民主，维护民众利益是一个非常重要的解决方案。但是在传统的代议制民主的基础下，民众的利益的保护存在天然障碍。代议制民主本质是权利的让渡，而这一权利让渡的基础在于选民对于候选人的认同，并不一定意味着选民了解并赞成候选人的所有主张。此外候选人当选后实际上是否能尊重公众诉求，合理履行其职责，保护公众利益，已经是选民无法控制的范围了，尤其是存在暗箱操作的可能性的时候。在这样一个逻辑前提下，为了解决代议制民主的局限性，体现公众的参与，西方出现了参与民主、协商民主、合作治理等理论。

参与式民主是在20世纪60年代随着西方国家社会运动的兴起而产生的一种民主范式。参与者民主理论受到当时风起云涌的社会运动的鼓舞，乐观地认为公众对参与政治运动有着天然的积极性，并愿意投身其中。参与式民主的核心要素在于直接参与，主张公民应该直接参与到广泛的政策制定过程中，实现“对聚集的资本以及社会其他自然资源的使用方式，以民主方式进行政治控制”，从而真正实现社会的实质公平与正义。通过直接参与国家社会大政方针的制定执行，培养公民型社会，提升民众的政治意识，使得民众能够真正行使其被代议制民主所抛弃的政治参与权，逐步使公民从政治权力的边缘重新走向政治权力的中心。参与制民主的本质在于，通过社会运动等相对激进形式，并以公民理性为基础，实现公共利益与群体诉求的表达。显然，参与式民主对社会的片面评估以及其直接参与的复杂性，其还有空想性的理论是难以为继的。仅仅过了十年左右，随着西方资本主义国家社会运动热潮的降温，参与式民主理想与实践均难以为继。

协商民主则是一种新的民主理论范式，同样主张通过公民自治来抵御无处不在的代议制民主带来的制度性压迫，但其从另一个角度提出了改良方案。协商民主认为代议制民主最大的问题是带来社会的割裂，尤其是精英阶层与社会大众的分割，而这也是西方现代社会成员原子化、族群孤立化的根源。人趋利避害的本性使得公众在交出自身的政治参与权后，便只对个人私利与小团体利益关心，而对公共利益漠不关心，甚至在一定程度上为自身利益牺牲公共利益。代议制民主强调的“自利的理性人”假设忽略了个体利益与整体利益、私人利益与公共利益、短期利益与长期利益之间的结构性矛盾，偏好的聚合很可能导致利益的冲突与公共利益的受损。基于这样的逻辑前提，协商民主的理论倡导民众积极参与社会公共决策的过程，互相倾听并理解社会各种利益群体的诉求，并在参与公共事务的治理过程中发现共同利益，进而实现自身民主能力的提升以及民主本质的复归。可见协商民主与参与式民主类似，同样要求建立理性的公民社会，但其强调的是不同的社会主体，以公共理性为基础，通过平等的对话、充分的沟通、理性的讨论，尽可能地达成共识或者求同存异，共同参与公共决策和公共治理。

合作治理则强调通过以共识为导向，以集体、平等的方式进行决策，侧重于用协商的方法来解决跨领域、跨部门公共问题。公共领域的公众参与往往涉及到众多的利益主体，包括行政机关、社会团体、专业人员、公民等，为了平衡各方面的利益冲突，所涉及的利益主体通过协商的方式达成一定的妥协，从而确保各方利益的均衡以及最大化。显然，合作治理强调的往往是排除了行政机关强制性的平等协商合作，并且期待透过国家放弃单方面的管制行为，以促使个人主动积极为公共领域问题服务。合作治理理论本质上是国家与公众之间的一种妥协，但公权力与私权利直接进行协商，容易带来冗长、繁琐、复杂的谈判过程，相关道德风险在一定程度上亦难以避免，不利于社会效率的提高。

参与民主、协商民主、合作治理的理论虽然从不同的理论基础与构建逻辑上进行阐述，但都能充分表达公众参与的必要性与正当性。然而一项制度的生命力不仅仅在于其理论基础的深厚，制度设计的精妙，更重要的是需要考察其是否适用于其所规制的领域。这一点需要从时间、地域、制度的利益相关群体方面综合考虑。以当前我国的环境保护公众参与的具体情况来考察，参与式民主所设想的民众的积极性，以及直接参与的主动性，显然在侧重集体利益，奉行中庸之道的中国是行不通的。而合作治理所强调的放弃公权力的参与，纯粹通过协商合作解决公共领域问题，在当前社会组织发展缓慢，尤其是社会利益主体的沟通还远远达不到理性的程度下，必然导致拖沓的谈判以及利益各方非理性的表达，甚至引发道德风险。而且单纯的强调公权力的脱离，容易形成无政府状态下的弱肉强食态势，反而不利于合作治理的各方。

因此，我国公众参与环境保护所采用的，应当是强调在公权力引导下的，以公共理性为基础进行求同存异的协商性民主。需要指出的是，我国的协商民主与西方协商民主在语境上并无太大不同。西方协商民主的实质内涵与具体实践，很早就已经在中国大地上孕育成长了。无论是新民主主义革命还是社会主义现代化建设时期，协商民主一直在我国的政治制度中占有重要位置。党的十八届三中会全决定指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”改革开放以来，党和政府一直“推进协商民主广泛多层制度化发展”，把“公民的有序参与”作为中国特色民主政治的重要内容。习近平总书记亦指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”。协商民主的最重要领域无疑是参与国家的政治生活和政治决策，如今协商民主已经逐步从国家领域扩大到社会领域，而环境保护作为重要的社会公共领域，也逐渐成为公众参与最活跃的领域之一。可见，公众参与环境保护应当在协商民主的理念与框架下逐步完善。

我国的环境保护公众参与制度正在逐步建立起来，当前的法律机制侧重于公民环境权利的实现。2014年新修订通过的《环境保护法》在这一点上有所体现，其明确将推进生态文明建设作为环境保护法的立法目的之一，并辟专章通过6条14款法条对信息公开与公众参与制度进行了规定，足见国家对公众环境权益的高度重视。新《环境保护法》规定了职能部门和排污企业应当公开的相关环境信息的具体内容和公众参与的具体方式，其中规定的公众参与的基本权能归纳起来包括知情权、檢举权和公益诉讼权。知情权包括获取环境信息的权利和参与、监督环保活动的权利。检举权包括任何单位和个人污染环境和破坏生态的行为，甚至包括管理部门的失职行为。2015年9月1日，首个对环境保护公众参与做出专门规定的部门规章《环境保护公众参与办法》正式施行，将信息公开和公众参与提升到了一个新的高度。《环境保护公众参与办法》在保障公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护权利的同时，重点提出“畅通参与渠道，规范引导公众依法、有序、理性参与”的规定，强调环境保护公众参与的健康发展。可见我国在环境保护公众参与上态度积极，突出民众在环境保护工作中的分量和作用，亦基本构建出了未来公众参与环境保护的框架与路径。

三、环境保护公众参与制度的完善

（一）环境保护公众参与的实质化

当前我国法律规范比较完善的，也是正在运行的环境保护公众参与制度主要是项目开发建设过程法定所必须进行的环境影响评价中的公众参与。然而就是這样一个公众参与制度在一定程度上也遭到不同程度的诟病。这是因为在环评公众参与实践中，往往采取调查问卷的方式，调查问卷虽然便于收集信息，成本低廉，但是由于项目方与环评结果存在关联利益，而环评单位又是基于项目方的聘请，双方对环评结果均存在关联利益。而在运作过程中又由项目方与环评单位具体操作。在这样的前提下，要求项目方与环评单位完全客观公正地进行审批难度较大。项目方与环评单位在设计问卷过程中其目的必然是促成项目的审批，在调查问卷的设计上就往往采用一些避重就轻、缺乏针对性的问题，没有充分将项目信息告知公众，以防止公众出现激烈反对的情况。而且由于当前政府公开信息的相关法律法规限制，环境信息公开往往只限于环境及其各因素的基本信息，一些关键信息无法披露。一些建设项目的环境敏感问题做不到信息公开，使得公众参与的范围有限，无法起到真正的作用。此外，公众在填取问卷后，企业和环评单位很少向公众公布调查问卷的结果与环境评价的结果，公众缺乏反馈，在填妥调查问卷后就再难与该项目的环评产生联系，自然也无法对其进行监督，这样的负反馈就导致了公众参与的积极性不高，而分别填写调查问卷的形式显然只能表达公众个人的意见，不能充分体现公共理性带来的意见。因此在实践中，虽然是法定的程序，这一项公众参与流程往往流于形式，亦失去了其应当具有的效果。如同丹丁勋爵的法谚“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现”强调的那样，一项制度如果在执行的过程中只能看到其形式的一面而无法感受其内在的公正性与实质性，那么其必然逐渐形同虚设，并且对政府的公信力亦是巨大的打击。

此外，《环境保护公众参与办法》将环境保护公众参与的范围扩大到制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务的活动，而在这些领域，当前还没有相关的法律法规予以规制，制度尚未实质建立起来，更不可能实现公众参与的实质化。

（二）加强环境保护公众参与法律法规建设

《环境保护公众参与办法》的出台，显然在制度层面为公众参与环保决策的相关过程提供了保障。但是考察其法条，可见其内容仍然是比较原则性的规定，缺乏具体的细节。在公众参与的具体条文中，没有规定具体的奖金数额、监管保障机构建设、职能部门领导监督机制等的具体内容，《环境保护公众参与办法》在一定程度上仅仅起到了强调民众在环境保护工作中的重要性和作用，而难以进入操作层面。因此在当前的法律框架指导下，可以针对当地的实际情况，通过地方立法的形式尽快制定相关的法律条例细则。细化地方操作标准，用法律条文保障行政机关、社会组织以及公民在环境保护公众参与过程中的权利和义务。

环境保护公众参与的制度保障还必须强调法律的救济。当前已经具备了一定的环境公益诉讼的法律框架。2014年新修订的《环境保护法》第58条规定针对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可以向法院提起诉讼，并对社会组织应符合的条件进行了细化规定。新修订的《民事诉讼法》以及最高法的相关司法解释在程序法层面明确包括了环境公益诉讼的立案条件、管辖法院、调解、和解与撤诉等相关问题。可见当前的环境公益诉讼已经拥有了可操作性。但是不可否认，目前适合提起公益诉讼的环保组织的诉讼意愿普遍不强。首先，是因为这些组织很多是以行业学会等形式存在的官办社团组织，公益诉讼并非其职责所在；其次，大多数环保组织往往依靠政府资金开展活动，在地方政府GDP的压力下，往往也不愿意参加公益诉讼；再次，是当前相关制度还不明确的情况下，公益诉讼存在举证难度大，参与人员专业素质要求高的高门槛，这对当前还很弱小的社会组织而言，显然是难以操作的。这亦需要政府对此加以引导，并给予必要的资金保障。

（三）推进环境市民社会建设

所谓的环境市民社会，主要强调的是生态文明建设。通过环境保护法律、政策的宣传，培养公众的环境意识与对自身环境权利的了解，增强公民社会主义语境下的协商民主认知，培养社会理性价值观，鼓励公民、法人和其他组织参与制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务的活动。

一个成熟的环境市民社会，对于监督行政机关合理行政以及通过社会组织等社会力量践行保护环境、维持生态的目标有着深刻意义。不可否认当前环保公众参与存在着一些误区，公众参与往往并非单纯的为了环保，而是带着各种利益诉求和社会宣泄情绪，并且与信访类似，容易陷入“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的怪圈，容易引发环境群体性事件。在这样的情况下，环境事件的出现往往使得各个利益方均受到损失：合法、合规的项目无法进行，行政机关公信力下降，环境问题却还是不能解决。

因此建立环境市民社会需要行政机关、环保专业机构、社会组织，尤其是新闻媒体应当以正能量的方式向公众普及公民理性、法律普及以及环保文化，在潜移默化中培养公众的理性参与环保工作的能力，并通过协商民主的具体实践，以群体共同的利益逐步转变冷漠的原子化社会。使得公众参与真正成为一种社会调节机制，而不是激化社会矛盾的导火索。

四、结语

作为协商民主为本质的环境保护公众参与需要在社会主义核心价值观的引导下理性发展，公民对环境保护的参与必须在法律法规允许的框架内进行。20世纪80年代中后期，在受到戈尔巴乔夫新思维的影响下，非制度化的大规模的街头环保公众参与逐渐转向对民主、民族问题的关注。在相当程度上成为苏联社会主义制度颠覆和国家解体的直接推动力。

当前我国经济与社会正处在激烈的转型期，多元化的利益互相交织碰撞，而社会主义法治国家秩序正在逐步建立。在这一社会秩序变动的敏感时期，社会各阶层对于其自身的地位平等性与话语权的关注，以及相关的预期均尤为凸显。因此，作为公共领域的环境保护需要公众的实在参与，而这需要完善的法律法规的保障，并通过推进环境问题社会理性建设作为支撑，从而真正构建起理性的环境保护公众参与的中国模式。

责任编辑 陆莹