关于“两权抵押”法律矛盾和银行困境的思考

【摘要】国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）中明确要求推进农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作，同时也提出“要求两权抵押工作指导小组，要取得法律授权，制定具体管理办法，加强跟踪指导”。“两权抵押”贷款政策出台对盘活农村沉睡资产，帮助农民增收，加快农村发展，破解农村融资瓶颈起到了积极作用，但是在法律层面面临较大障碍，易使政策在实施过程中越线，埋下经济和法律纠纷的种子。

【关键词】两权抵押 法律 银行 制度问题

一、农村“两权抵押”存在的法律制度问题

（一）三权分置法律上的边界尚不明确

2015年8月出台《指导意见》中明确强调了“所有权、承包权、经营权三权分置和经营權流转”的指导思想。2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《完善意见》）围绕农民与土地关系的主线，建立了规范高效的“三权分置”运行机制，对“三权”的内涵、相互关系进行了梳理。《物权法》及《土地承包法》中均表述为“土地承包经营权”，并没有对承包权和经营权进行法律边界的划分，不利于农村土地经营权的流转。因此“三权”法律权利边界范围的划定，有利于保护严格的农村土地产权制度，健全归属清晰、权能完整，保障制度流转顺畅。

（二）农村宅基地的抵押存在法律制度的约束

在《指导意见》中提出“农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押”。……