经济新常态背景下促进中国城镇住房均衡发展

韩国栋++李景国

摘要：在“十二五”末期，中国经济步入新常态，对城镇住房发展的冲击是全方位的。自1998年房改以来，中国逐步形成了“双轨制”的住房发展模式，取得了一定的发展成就，但也同时面临诸多难题。文章基于经济新常态背景，设计促进中国城镇住房供需均衡发展的三大基本思路，并从优化住房产业政策、深化租赁市场发展、加强住房法律保障、完善财政支持手段、创新发展住房金融等方面提出相关建议。

关键词：经济新常态；城镇住房；均衡发展

在“十二五”末期，中国经济步入新常态，对城镇住房发展的冲击是全方位的。根据《“十三五”规划纲要》，中国将不断完善以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，优化住房供需结构，稳步提高居民住房水平。因此，如何认识和主动适应中国城镇住房发展的新常态，并在此基础之上追求住房供需均衡发展，力争在2020年实现“住有所居”的目标，已成为当前社会各界关注的热点话题。

一、 经济新常态背景下城镇住房发展面临的主要问题

1. 住房宏观动态均衡难度加大。自1998年中国城镇住房制度改革以来，中国住房发展取得了显著的成绩，截止2105年末，中国城镇家庭户均套数为1.08套/户，人均住房面积达到32.9平方米。然而，考虑到中国全面建成小康社会的宏伟目标，当前国际形势依然复杂多变和国内宏观经济还处于三期叠加时期，在经济新常态和新型城镇化背景下，中国城镇住房发展总量实现动态均衡的难度加大。

2. 三四线城市去库存任务依然艰巨。住房市场是个区域性特征很强的市场，与区域经济社会发展紧密联系。自中国经济步入新常态以来，住房市场分化特征日益凸显。2016年，中国住房市场发展呈现冰火两重天的特点。一方面，一线城市和二线城市的住房市场供不应求，价格暴涨，面临难以及时补库存的窘境；另一方面，大多数三四线城市住房市场供过于求，房价不涨反跌，库存仍然较大。

3. 住房租售市场失衡弊端明显。中国自住房制度改革和推行住房市场化以来，交易市场一直是市场主角，不断发展和完善，而租赁市场仍然处于自发状态，发展相对滞后，被严重边缘化。虽然2016年6月份，国务院出台了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发[2016]39号），提出要构建租售并举的住房制度，并在税收、公积金等各个方面鼓励租房，但从市场给出的反馈可以看出，这种鼓励措施并没有得到很好的效果。

4. 住房保障水平亟需优化合理。自1998年房改以来，住房资源的配置过于强调市场化，各级政府一度忽视了住房保障，简单地将居民的住房需求解决方式都推向了市场。但从2006年起，中央和地方政府已经意识到住房保障的重要性，推行住房市场和住房保障并重的双轨发展模式。中国城镇住房保障水平如过低，低收入家庭的基本居住条件难以保证，将会影响社会稳定；如过高，政府财力此时难以承受，并将影响到市场经济体制的进一步完善。

二、 促进城镇住房供需均衡发展的基本思路

1. 完善以居住权为核心的住房发展理念。住房是决定生活质量以及民众和地方福祉的基本社会条件之一。中国城镇发展住房到底为谁？是要解决城镇居民的住房产权问题，还是要满足有房可住的居住权问题？从中国城镇住房发展实践来看，中国的住房目标也处在动态调整过程之中，从最初的“居者有其屋”到现在的“住有所居”，都是在探索如何让城镇居民有房住和尽可能地改善居住条件。在经济新常态背景下和按照全面建成小康社会的目标要求，中国城镇发展住房，必须坚持“以人为本”的发展导向，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的发展定位，以“有房住”作为必须回应和解决的首要要求。

2. 健全满足多层次需求的住房供应体系。在新形势下，中国城镇住房已进入了住房数量和质量并重发展阶段，住房需求的层次性将更加明显，需求类型的多样性也比以往突出。自中共十八大以来，中国政府越来越重视建立健全住房供应体系。习近平总书记在参加中共中央政治局第十次集體学习时指出，加快推进住房保障和供应体系建设，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。因此，未来应在合理把握不同阶层家庭的住房动态化、多样性需求基础上，高度重视并积极处理“住房市场与住房保障”、“住房交易与住房租赁”、“住房存量与住房增量”等之间的关系，进一步建立健全中国城镇住房供应体系。

3. 坚持市场主导多元化的住房发展路径。改善住房条件、圆了“住房梦”，实现安居乐业，是现阶段中国城镇居民最迫切的期盼。从整体上看，中国在相当长时期内仍将处于工业化、城镇化快速发展时期，城镇化过程中，住房供求关系紧张局面将长期存在。要满足不同的住房需求，就要通过市场的手段，政府只是承担基本保障。2016年12月9日，中共中央政治局召开会议，提出：“明年要加快研究建立符合国情、适应市场规律的房地产平稳健康发展长效机制。”在目前住房市场区域分化差异很大的情况下，在分类施策、因城施策的背景下，应给住房市场的发展注入稳定的因素，长效机制就是其中最关键和最核心的内容，同时住房市场调控需要注重供给与需求相结合。

三、 促进住房供需均衡发展的相关建议

1. 优化住房产业政策。做好“十三五”时期经济社会发展工作，实现全面建成小康社会目标，这离不开住房产业的优化发展。住房产业不仅自身与宏观经济紧密联系，是国民经济的“支柱产业”，同时也吸引了众多社会资本投入到住房产业的上下游相关产业领域，具有极强的产业关联效应。因此，在经济新常态背景下，住房产业发展和相关政策需要进行重新定位。

首先，住房产业发展需要坚持住房的居住属性，加强供给侧改革。与需求调控侧重于短期效应相比，住房市场供给调控更能注重长期效应，有利于稳定住房市场发展预期。对房价上涨压力大的城市，需要及时增加和优化住房供应。为了满足城镇居民的住房需求，需积极落实人地挂钩政策，根据人口流动情况来分配建设用地指标，积极盘活城市的闲置和低效土地，提高住房用地比例和增加住房供应。

其次，住房产业发展需要坚持以人为本，关注需求变化和升级。当前中國模仿型排浪式消费阶段基本结束，个性化、多样化消费逐渐成主流，住房市场也不例外。随着中国城镇居民生活水平的不断提高和对良好居住环境与品质的追求日益增加，在“互联网+”的发展背景下，住房产品将向生态化、智能化、社交化发展，提高住房综合品质和特色。

最后，住房产业竞争需要突出模式比拼，开发商加强服务创新。住房产业本质是服务业，住房产品价值贯穿于土地利用、项目开发、后期运营、物业服务等全寿命周期。因此，针对新常态的发展特征，房地产企业宜以提质增效为核心，重点比拼模式创新和服务，通过完善“开发—经营—服务”的产业链条来提高企业盈利水平。

2. 深化住房租赁发展。以居住权为核心的住房制度安排客观需要一个强大的住房租赁体系和规范的住房租赁市场。鉴于中国较高的住房自有率和相对落后、边缘化的住房租赁市场现状，考虑到新型城镇化进程需要和区域间人口流动性需求，有必要拓宽租赁住房供给渠道、提高住房租赁服务水平和规范市场秩序，进一步发展城镇住房租赁市场。

首先，培育市场多元主体，增加租赁住房供应。充分发挥市场作用，通过租赁、购买等方式多渠道筹集房源，提高住房租赁企业规模化、集约化、专业化水平，形成大、中、小住房租赁企业协同发展的格局。同时，支持房地产开发企业拓展业务范围，利用已建成住房或新建住房开展租赁业务，或引导房地产开发企业与住房租赁企业合作，发展租赁地产。另外，支持和规范个人出租住房，支持个人委托住房租赁企业和中介机构出租住房。

其次，保障租赁双方的合法权利，鼓励住房租赁消费。各地宜制定和落实鼓励出租住房的优惠政策，引导社会各界提供更多居住条件好、管理水平高、租金价格稳定、能长期租用的房源。出租人应当按照相关法律法规和合同约定履行义务，保证住房和室内设施符合要求。保障承租人依法享有基本公共服务。住房租赁合同期限内，出租人无正当理由不得解除合同，不得单方面提高租金，不得随意克扣押金。

最后，提高中介服务质量，规范租赁市场秩序。提高住房租赁中介机构的诚信水平和服务质量，严惩中介机构和从业人员的违法欺诈行为，不断提升从业人员素质，促进中介机构提供规范的居间服务，依法经营、诚实守信、公平交易。落实地方责任，加强本地区住房租赁市场管理，建立多部门联合监管体制，建设住房租赁信息服务与监管平台，明确职责分工，充分发挥街道、乡镇等基层组织作用，推行住房租赁网格化管理。

3. 加强住房法律保障。从国际经验看，住房立法普遍受到各国政府重视，大多制定了规范、严谨、可行的住房法律体系，通过法律稳固和规范涉及住房相关制度，调节和处理好住房相关主体的利益关系，从而保证了有关住房产业和住房市场政策的贯彻和实施。截止目前，中国国内与住房相关的法律法规还很不完善，还没有颁布住房方面的专门法律，大多是以“条例”或“通知”等形式发布并实施，权威性不强，强制性力度不足。因此，有必要在住房领域建立健全相关法律体系：

首先，推动全国人大立法制定《基本住房法》，统领中国住房发展。《基本住房法》未来确定中国住房发展内涵，让住房回归居住属性，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的发展定位，落实各级政府和相关部门的主体责任，统筹住房市场和住房保障、住房交易市场与住房租赁市场等发展，加快建立和完善促进中国住房实现可持续发展的长效机制。

其次，完善住房保障法规体系，为住房保障提供法律依据。在《基本住房法》的指引下，中央政府进一步完善住房保障领域的政策法规，从法律上明确住房保障的目标、对象、标准、范围、资金的来源、分配、管理以及管理机构等。同时，各地政府应该结合当地经济发展的实际水平，制定地方性保障住房政策法规或条例，界定住房保障对象，规定住房保障对象的进入、退出管理办法，成为地方住房保障体系顺利建立和完善的重要保证。

最后，适时推出《房地产税法》，完善房地产的税制改革。中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，由此定下了房地产税先立法、后改革的“税收法定”原则。开征房地产税涉及千家万户，影响面太广。因此，需要对房地产税的功能定位、实施路径选择和制度设计方面加强研究和系统设计，这有助于构建中国房地产市场稳健发展的长效机制。

4. 完善财政支持手段。财政政策是通过改变政府收支进而实现经济政策目标的手段。政府支出主要由政府投资、政府消费和转移支付等三个方面构成，而政府收入主要来源于税收。政府投资、转移支付和税收实质上是配置资源的一种手段，并有着市场机制所不具备的功能。财政政策可以通过对市场供求的调节而实现经济的稳定，同时，其本身就是国民收入再分配的一种工具，有助于公平目标的实现。因此，为了实现城镇住房的可持续发展和城镇居民“住有所居”的目标，需要进一步丰富财政支持手段。

一方面，提高需求方货币支付能力。如果城镇居民有足够的货币支付能力，就可以买到或租到适宜的住房，就不会存在住房问题。为提高居民的住房消费能力，可以用房租支出和购房按揭贷款支出来抵扣个人所得税。支持住房保障对象通过市场租房，政府对符合条件的家庭给予租赁补贴，并且结合市场租金水平和保障对象实际情况，合理确定租赁补贴标准。

另一方面，增强供给方提供住房动力。为发展住房租赁市场，对依法登记备案的住房租赁企业、机构和个人，给予税收优惠政策支持。特别是为了支持和鼓励社会各界提供中低档住房用于出租，政府对这部分的租赁收入实现租赁税费减免，增加公共租赁住房供应。鼓励地方政府采取购买服务模式，将现有政府投资和管理的公共租赁住房交由专业化、社会化企业运营管理，不断提高供给的管理和服务水平。

5. 创新发展住房金融。中国住房金融体系是围绕住房制度改革建立起来的，目前主要是一个“双渠道”的住房金融体系，包括以市场为导向的住房融资渠道和政策驱动的住房融资渠道。鉴于销售型住房和租赁型住房、商品住房和保障性住房项目有不同的商业模式和盈利能力，因此，住房金融创新侧重于如何建设多元化融资体系，吸引更多的社会资本投入到住房租赁市场和住房保障发展。

首先，完善银行信贷机制支持住房发展。在近期，通過政府政策引导和鼓励金融机构按照依法合规、风险可控、商业可持续的原则，向住房租赁企业提供信贷支持。建议人民银行和银监会出台一些鼓励政策支持这类项目信贷投放，从贷款规模、考核机制、监管政策等方面给予政策倾斜。在远期，建立政策性住房金融机构。可以借鉴国外成熟做法，通过政府的财政投融资体制，将低成本的长期社会资金引入住房租赁市场和保障性住房领域，为难以从商业银行获得信贷的开发经营企业和个人提供长期、低息的住房资金支持，解决了租赁型住房项目资金长期不足和来源不稳定的缺陷，为其建设和消费提供一个托底的金融支持。

其次，充分发挥债券市场在住房发展中的作用。一方面，支持符合条件的住房租赁企业和保障房项目的开发单位发行项目私募债，简化债券审批程序，降低融资成本，或将若干个项目的开发企业联合发行集合债券，利用规模优势，合理分摊资信评级、发债担保、承销等费用，有效规避单个项目开发企业发债规模偏小、发行成本过高的弱点。另一方面，积极利用有关政策文件试点项目贷款的资产证券化，在短期有助于缓解商业银行对这类项目再融资的压力，改善银行体系流动性，而在长期可以为商业银行转变经营模式提供了契机，促进商业银行加快从贷款持有型向贷款流量型转变。

最后，积极探索利用住房存量资产进行金融创新。以公共租赁住房为例，其虽然一次性投资规模大、回收期长，但具有租金收入稳定、风险低的收益特点，与REITs（房地产投资信托基金）投资标的物业特征相符合，同时国外有类似保障住房REITs的成功经验。如政府统筹好相关各方利益，可以在一线城市率先试点发行公共租赁住房REITs，形成可持续的公共租赁住房投融资机制。通过发行REITs，有助于投入公共租赁住房建设的社会资本在短期内收回前期投资，加快资金周转，引导社会资本有序退出。

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基金项目：中国教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（项目号：13JZD009）；教育部人文社会科学研究青年基金项目（项目号：14YJC790152）；上海市民办高校重点科研项目（项目号：AASH1602）。

作者简介：李景国（1957-），男，汉族，河北省元氏县人，中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员、博士生导师，研究方向为土地与房地产、城镇与区域规划；韩国栋（1976-）男，汉族，陕西省白河县人，上海立信会计金融学院讲师，中国社会科学院城市发展与环境研究所博士后，上海财经大学经济学博士，研究方向为绿色城市与绿色金融、房地产经济与金融、住房政策。

收稿日期：2017-06-12。