我国实行环境保护垂直管理的现状研究

田文晴

（黑龙江大学 法学院，哈尔滨 150080）

摘 要：中共中央于十八届五中全会上，宣布即将实行“最严格的环境保护制度”，提出多种环境保护方案，其中“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”是一项重大举措，对推进建设生态文明有重大意义。主流学者对环境保护部门实行垂直管理态度不同，关注的问题集中在现行环保管理体制中明确主体职能和责任分工的问题。垂直管理体制有利于破除地方保护主义、化解地方政府对环保工作的干预、协调各层级下环保部门的不同分工，通过完善法律法规、调整相应政策等手段，使我国的环境管理体制更加合理化、法律化。

关键词：政府；环境保护；垂直管理

中图分类号：D922.6 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）07-0148-02

主流学者对环境保护部门实行垂直管理的态度可以分为赞成、反对和中立观点。在研究垂直管理模式是否能改善我国当前环保问题时，需要关注现行环保管理体制，明确主体职能和责任分工的问题，并且研讨多种备选的可行性措施。

一、国内学者对环境保护实行垂直管理体制的态度

近年来，学者和群众对环保部门实行垂直管理的呼声越来越强烈。当前，环保部门行政管理体制的改革已初具成效，但垂直管理体制是否能给我国环保带来实质性的帮助目前尚不得而知。学者和相关部门相继进行了对环境保护垂直管理的研讨与论证。

（一）持赞成观点

赞成垂直管理体制实施的学者占大多数。由于中央和地方制定政策出发点不同，常导致环境保护政策无法因地制宜，无法最优化使用，垂直管理有利于地方政府依托区位优势和信息资源，最大限度制定最有利于地方发展的具体政策，避免中央和地方在政策布置传达的信息失衡以及难以落实等问题，更好地解决环境问题，规避损失[1]。

难以有效管理也是现有的问题之一：在现有的以行政区划执行的管理模块下，环境治理的相关业务机构和部门不能摆脱地方保护的干扰，从而有效落实自上而下统一治理监督的方针政策，又停滞于中央各部门间的矛盾问题导致的与其他职能部门的权力纷争[2]。

此外，有观点赞同实施垂直管理能够有效增加环境管理的发展水平，为政府做出正确决策提供抓手，更能优化资源配置，有利于公平，也有利于加强国家的宏观调控能力[3]。垂直化管理可以增进环境管理的能力，尤其是在国内欠发达地区，垂直管理有效优化了基层环保部门人力资源不足、业务水平不高、素质参差不齐等实际问题[4]。

（二）持反对观点

持反对意见的学者大多从垂直管理体制本身出发，结合政府自身功能，反对垂直管理体制。

垂直管理自身的劣势在于难以实施有效监督[5]。在垂直管理政策下，环保部门权利自成系统，各省地方政府难以有效监管，现有管理体制难以对其有效监督，容易发生贪污腐败现象，出现一家独大的钱权交易，反而不利于环境问题的解决。

少部分学者甚至认为，实施环境保护部门垂直管理政策不但不利于解决现有的环境问题，更容易出现更为严重的新问题：第一，环保部门在各个环节都与地方政府关系紧密，即使实施垂直管理，环境保护部门落户于地方，依托于地方，根本无法实现真正独立。第二，环境保护工作体系庞杂，部门众多，环境保护职能和权责分散化现象严重，实行垂直管理的可行性太低，而且耗资巨大，实施难度太大。第三，由于信息资源的不对称，即使实施垂直管理也不能保障政策制定的全面有效性。

实施垂直管理政策的核心目的在于杜绝地方保护，环境保护政策难以落实的问题。反对垂直管理的学者并不认同垂直管理政策能实现此目的。由于地方政府致力于功利建设和经济发展，即使实施垂直管理政策也难于抵御地方政府的施压；同时，由于各地经济发展水平的差异以及具体环境问题的不同，单一实施垂直管理反而不利于环境保护政策的制定，难以实现政策制定之初的根本目的[6]。

实施环境保护垂直管理是环保体制改革的重要一环，有些持反对观点的学者认为垂直管理无法达到改革的根本目标。由于环境保护工作体系庞杂，部门众多，如果无法制定合理有效的监管体制，极易出现各部门各自为政，自扫门前雪，只注重本部門的既得利益，难以联系地方实际环境保护状况，实施垂直管理政策只能解决表面问题，无法根本解决行政体系的自身问题。

（三）持中立观点

对于环境保护垂直管理体制持中立意见的学者只占少数，大多运用建模方法进行理论分析，从行政制度与政府权衡的角度，得出了垂直管理和现有管理体制各有其自身优势的结论。行政管理有其自身优势，但是当监管任务的绩效难以评估时，垂直管理很容易损害地方政府追求经济发展的热情，这是垂直管理的问题所在。在审批不合格企业的处理方式上，垂直管理比行政管理的优势，更能有效直接地进行评估和解决环境问题；但在合格企业的管理方面，现有的行政管辖优于垂直管理[7]。

有的学者通过模型对比，展示了当存在道德危机考验是经济增长和社会发展的指标以及这两种矛盾的取舍情况时，中央政府承担地方政府承诺的任务激励，地方政府和第三方（独立于地方政府，并由垂直管理机构的中央政府负责）承担承诺机构激励影响的两项任务。最终结果表明，承担社会发展任务的机构的纵向管理，只允许地方政府进行经济增长，将降低代理人努力的激励成本。但是，垂直管理机构本身有道德风险。如果评估机制没有权衡，这些机构只会考虑自己的利益，违反政府的原意。然而，模型有一定的局限性。模型设计并未考虑整合垂直管理结构与当地政府的因素。

分析以上中立意见后，笔者认为，中立意见只是基于研究的纵向管理效果，对比之后保持中立态度，没有明确立场，表示支持或反对环境意见的垂直管理，这一立场将是在不同条件下适当改变。中立观点在本质上，仍然对垂直管理模式上有一定程度的认可。

二、国内环境保护垂直管理试点

近十年来，环保部分别建立了华南、西北、西南、东北等环境保护督查中心。这些环境保护督查中心受环境保护部委托，负责辖区内各地的环境执法督查工作，主要职责是监督地方对国家环境保护政策、规划、法规、标准执行情况。承办重大环境污染与生态破坏案件的查办工作以及跨省区域、流域、海域重大环境纠纷的协调处理工作。

2016年9月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式向社会公开印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，实施省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革的路线图。

现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环境监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究等现象大量存在。综合起来存在“四个突出问题”：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任；二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预；三是难以适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。

根据分工，省级环保部门对全省（自治区、直辖市）环境保护工作实施统一监督管理，统一规划建设环境监测网络，对省级环境保护许可事项等进行执法，对市县两级环境执法机构给予指导，对跨市相关纠纷及重大案件进行调查处理。市级环保部门对全市区域范围内环境保护工作实施统一监督管理，负责属地环境执法，强化综合统筹协调。县级环保部门强化现场环境执法，现有环境保护许可等职能上交市级环保部门，在市级环保部门授权范围内承担部分环境保护许可具体工作。

体制上，省级环保部门直接管理市级环境监测机构，确保生态环境质量监测数据真实有效；市级统一管理行政区域内的环境执法力量，依法独立行使环境执法权。保障上，驻市级环境监测机构的人财物管理在省级，县级环保部门的人财物管理在市级。领导干部管理上，县级环保分局由市级环保局直接管理，市级环保局领导班子由省级环保厅（局）主管。

河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海等12个省（市）提出改革试点申请，开展了改革实施方案起草等前期准备工作。以上垂直管理的试点在实践中体现出诸多优势，有效克服了地方保护政策难以执行等问题，收效显著。

三、实践中环保垂直管理存在的问题

实践中，垂直管理虽然优势明显，但仍存在诸多问题。第一，由于各地地理环境不同、生态环境不同、环境保护发展状况不同，难以实行统一对策[8]。第二，基于第一点原因，各地现实环境问题各有不同，部分地区的问题在于环境污染严重甚至面临居住环境的问题，部分地区的环境问题在于生态保护区的建设和维护，难以制定统一标准。第三，不同区域治理环境问题的能力不同。由于经济发展水平不同，面对环境问题，资金投入与人员配置都将与发达地区相去甚远。同时，在农村地区，环境保护意识十分薄弱，环境保护工作很难开展，为追求经济效益势必会牺牲环境资源。由此几方面的差異，将大大提高垂直管理的难度与可行性。

环境保护问题归根结底是由经济发展水平的冲突造成的，单靠监管体制的改革是远远不够的。除环境监管体制改革外，更需要政府规划部门、土地资源部门、林农业部门的支持与配合，协调发展。同时，即使实行垂直管理，环保政策的落实也需要各级政府配合实施，如果将政策实施的工作全落在环境保护部门一家，将大大提高工作难度与投入成本，甚至造成一家独大，权力虚设。

四、我国环境保护垂直管理的立法建议

垂直管理的优势毋庸置疑，但并不是所有环境保护部门都适宜采用垂直管理制度，笔者认为，环境污染的防护、治理、环境保护应急工作、生态环境的整体建设等领域，需要政府部门的整体规划，合理开展工作，所以继续实行现有的环境保护体制较为适宜；与之相比较，环境监察、环境监管等部门更需要专业知识、专业人才，也适于独立于政府部门，独立开展工作。

由此，在立法上，环境保护垂直管理可以实行半垂直化的模式，同时处理好环境保护与经济发展之间的矛盾平衡关系，加强环境保护部门与其他政府工作部门的有效配合，明确责任负责机制，细化各部门职能。同时，可以大力开展公众监管，提高公众参与度和监管热情，使全民参与到环境保护工作中来，以此确保环保监管工作的高效透明。

参考文献：

[1]邓志强，罗新星.环境管理中地方政府和中央政府的博弈分析[J].管理现代化，2007，153（5）：19-21.

[2]游霞.环境管理体制若干问题探讨[J].科技管理研究，2007，27（10）：58-59.

[3]张朝华.垂直管理扩大化下的地方政府变革[J].云南行政学院学报，2009，11（1）：107-109.

[4]鞠昌华.环境保护垂直管理的探讨[J].环境保护，2013，41（8）：56-57.

[5]孙学斌.省以下“五位一体”监察执法垂直管理改革模型研究[J].中国环境监察，2016（Z1）.

[6]常纪文.省以下环保监测监察执法垂直管理改革试点要义评析[J].环境保护，2016，44（19）：9-13.

[7]刘洋，万玉秋，缪旭波，等.关于我国环境保护垂直管理问题的探讨[J].环境科学与技术，2010，33（11）：207-210.

[8]李杏果.我国环境执法垂直管理的模式分析[J].工业安全与环保，2011，37（3）：19-20.