风险管理导向下的税务稽查理论发展与实践探索

田素格

摘要：随着税收征收管理体制改革的深入推进，税收风险管理理念已逐渐深入人心，税务稽查作为税收高风险应对的一种手段，纳入风险管理流程管理，从而实现了整个税收征收风险管理的闭合流程管理。税收风险管理理念引入到税务稽查工作中，给税务稽查带来了管理上的变革，必将促使税务稽查创新其管理方式和方法，形成新型的税务稽查机制。本文就风险管理导向下税务稽查现状及问题分析，从稽查管理目标、手段等方面提出合理化建议以规范稽查工作，建立完善痕迹式电子稽查模式，提升税务稽查工作质效，以期对新形势下的税务稽查工作进行有益探索。

Abstract： With the deepening of the reform of the tax collection management system， the concept of tax risk management has been deeply rooted in the people. Tax inspection has been adopted as a means of high risk of taxation， so it is included in the risk management process management， thus realizing the closure process management of the whole tax collection risk management. Tax risk management concept brings management change to the tax inspection work， so it will lead to tax inspection to innovate its management methods and form a new tax inspection mechanism. Based on the analysis of the present situation and problems of tax inspection under the guidance of risk management， this paper puts forward rationalization suggestions from the aspects of inspection management objectives and means to standardize the inspection work， establish and improve the trace type electronic inspection mode， improve the quality of tax inspection work， with a view to make useful exploration of tax inspection work under new situation.

關键词：风险管理；税务；稽查

Key words： risk management；taxation；inspection

中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）20-0020-03

0 引言

税收管理体制改革的目标是提高纳税人的税法遵从度。税收风险管理的主要目标是提高税法遵从度和纳税人满意度，降低税收流失率和征纳成本。税收管理体制改革就是进一步利用税收风险管理这一行之有效的手段来达到既定目标。“税收征管论坛”出具的《遵从风险管理：管理和提升纳税遵从度》（OECD，2004）报告描述了税务机关如何利用风险管理模型进行风险等级排序，并选择适当的应对措施。

2009年国家税务总局提出要建立“以申报纳税为基础，以信息管税为依托，以税收风险管理为导向，规范执法，优化服务，促进纳税遵从”的现代税收征管体系。2015年全国税务稽查工作会议上，总局王军局长作出重要批示，“大力加强风险管理导向下的税务稽查工作，严厉打击各类税收违法行为，进一步提升稽查打击的准确性和威慑力，为完成全年税收任务，推进税收现代化做出新贡献！”风险管理导向下开展税务稽查工作成为实现税收现代化的重要组成部分。

1 税收风险管理与税务稽查的关系

1.1 税收风险管理的概念

税收风险管理理论是风险管理理论与现代税收管理相融合的产物。税收风险管理通常称为税收遵从风险管理，是以纳税人对税法不遵从带来的税收流失的可能性与不确定性为管理对象的科学管理过程和管理方法，力求最具效率运用有限的征管资源减少税收流失风险，不断提高税法遵从度和满意度。OECD把税收风险定义为税收遵从风险。美国国内收入局（IRS）用“服务+执法=纳税遵从”确定为税务机关的战略目标，建立了与递进式的税收遵从风险应对策略相匹配的优化服务同严格执法相结合的遵从风险防范管理体系。

1.2 税收风险管理对税务稽查的要求

税务稽查的目的是增加违法成本，强化纳税人的税收法律责任意识。税务稽查通过有效查处税收违法行为，能够一定程度上迫使纳税人更加“守法”，因为一旦在涉税行为上“违法”，就可能会面临严厉的惩罚，因此，在引导税收遵从方面，税务稽查的作用不可或缺。目前相关部门正在推进税收风险管理模式，基于该模式，税务稽查应建立自身的税收遵从风险管理机制，充分发挥税务稽查的作用和优势，提高税务稽查的效能。反之，随着税务稽查效能的提高，税收遵从风险管理的水平也会得到相应提高，两者相互促进、相辅相成。

税务稽查是税务机关中执法力度最强的一个部门，对纳税人来说应当具备必要的震慑力和影响力，是税收征管的最后一道防线，是实施高风险应对的重要手段，是其他各项应对措施的坚强后盾。实施税收风险管理，一方面要求有关人员有能力建立科学的指标模型，分析识别出存在的风险点；另一方面要求风险应对人员有能力有效应对推送过来的风险点，两方面遥相呼应，才能达到税收风险管理最终的目的。

税务稽查部门在风险管理下，充分依托大数据和信息化技术，深度挖掘大数据的潜力，提高稽查选案的精准度，全面提升稽查工作的精准打击和有效应对，充分发挥稽查的震慑力。同时，高风险应对，必须培养和组建一支专业化稽查团队，实现扁平化管理，提高稽查核心业务能力，确保高风险应对的质量。

税收稽查风险管理的第一步就是科学筛选征管部门确认的不同风险级别的纳税人，这是税收稽查工作的基础性工作，只有熟悉税务稽查的重要案源，税务稽查检查工作才能更加有的放矢，它是做好税收稽查检查工作的必要条件。税务稽查风险管理涉及方面众多，工作内容复杂，这无疑对税务稽查风险管理工作的相关环节提出了更高的要求，包括检查方式、人力资源配置、惩罚力度等。因此，各部门之间应加强沟通和信息交流，保证税收稽查风险管理整个流程体系正常运行。

1.3 税收风险管理和税务稽查的关系

风险管理改变了过去被动稽查的管理方式，实现了从发现不遵从行为的事后打击到注重对税收遵从风险的预测、防范和控制的转变，是一种主动、高效的管理方式，体现了执法与服务的统一。税收风险管理与税务稽查互为补充，互相促进、相辅相成。经风险指标模型扫描出的高等风险，推送稽查部门利用税务稽查的手段进行高风险应对，稽查打击更精准。反过来，税务稽查的反馈结果直接反映了风险指标模型的准确性，对风险指标模型准确性的提升起到了促进作用。风险管理部门对税务稽查结果的增值利用，促使指标模型的建设更加完善。如采取税务稽查策略后，通过典型案例的分析对纳税人在征管中存在的问题，以稽查建议的形式反馈到征管部门中，以便修正较高风险纳税人的指标。还可以对评定出的低风险纳税人进行抽样稽查，根据稽查结果来考察风险管理过程的准确性。这样通过不断地对风险管理体系实施的效果和存在的问题进行跟踪监控和评价，及时总结经验和找出不足，为进一步修正风险分析指标体系，调整、完善风险管理的内容、方法，合理配置有限的人力、物力、财力和技术等资源提供决策和参考的依据。

2 风险管理导向下的税务稽查现状

长期以来，税务稽查工作的开展成效显著，各级税务稽查部门普遍遵从依法行政、规范执法的理念，有力打击了各类税收违法行为，规范了税收征管秩序，挽回了大量流失税款。

各地稽查局在风险管理导向下构建现代化稽查模式方面也做了许多有益的探索和尝试并且取得了的一定成效。比如：江苏省淮安市借鉴OECD国家在税收工作实施风险管理、引导纳税人遵从的实践经验，从2004年开始，率先在全国税务系统实施税收遵从风险管理，探索建立最优质、最有效的税收征管和纳税服务机制。淮安市国税局通过推行税务稽查风险管理机制，稽查效能明显提高，2008年1月至10月，该市国税局已发现、查获涉税违法案件120多件，查补税款800余万元，促进企业自查补报税款2000多万，提出合理化稽查建议20多条。苏州工业园区地税局以风险管理为导向、以信息化建设为抓手，开发应用了稽查高风险应对流程管理系统，提升了税务稽查高风险应对工作现代化水平。青岛市地税局以税收风险为导向，依托大数据，大胆尝试，勇于探索，建立起链条式检查工作机制，打造起现代化一体化稽查平台，推动税务稽查现代化发展的新跨越。

虽然，税务稽查工作在税收风险管理理念指引下取得很大成效，但在应用的深度、广度上还不够，仍存在与风险管理不相适应的地方。

2.1 职能定位与业务边界不清

纳税评估和税务稽查同为风险管理导向下的风险应对手段，存在职能定位不清问题。在实际工作中，纳税评估与税务稽查作为风险应对手段，相互交叉、互相渗透的情况时有发生，有时甚至造成无序进户、重复检查的情况。现在对纳税评估的法律地位还存在质疑，大部分税务干部依然还把纳税评估定位为税务稽查的前置程序，认为涉税案件必须先评估，评估解决不了的才进行税务稽查。以评代查的情况还屡屡发生，在稽查过程中还常常发生使用纳税评估的约谈手段，失去了税务稽查执法的刚性。

2.2 税务稽查应对人员素质有待提高

稽查人员的素质直接决定着稽查应对的质量和效率，目前稽查人员一方面还没有在理念上转变到风险管理上来，依旧习惯用传统的思维方式应对稽查问题和稽查案件；另一方面业务能力上有待提高，风险管理需要稽查人员能够设置科学的指标、建立科学有效的指标模型以供风控部门嵌入到整个风险管理系统中，但当下稽查人员的业务素质还达不到此要求；最后从整个稽查团队来看，未形成团队化作战的理念，即组建专业化的稽查团队，缺乏不同行业的稽查团队，也尚未培养出充分利用大数据进行高风险应对的稽查专业人才。比如在房地产、金融、股权转让等不同类别的稽查团队缺乏，也尚未培养出能够深入挖掘大数据价值、准确识别高风险的智库人才，因此尚无法实现稽查精细化管理、精确化打击。

2.3 现代化税务稽查水平有待提升

随着信息化时代的到来，传统的稽查手段已远远不能适应现代税务稽查的需要，加强互联网与传统税务稽查模式的深度融合已势不可挡。虽然税务稽查已经较多了运用了现代化信息技术手段，比如电子查账，某些省市还尝试运用取证魔方来完成稽查取证，但由于软硬件所限也只能说稽查信息化逐渐成熟尚在进一步探索阶段，大多数稽查人员尚没有掌握和有效运用这些信息手段。更不要说随着大数据时代的到来，我们与信息技术手段较为先进的集团化企业纳税人相比，税务机关在数据分析、数据利用等方面还远远不够，导致数据挖掘、分析手段滞后，稽查部门对现有信息资源未实现有效開发利用，数据信息没有真正转化为税务稽查的信息来源和查案依据，信息整合利用率低，影响稽查应对质量。

2.4 流程管理要求与风险管理要求缺乏有效的融合

面对以风险管理为导向的新形势，稽查管理配套措施需要不断调整优化。稽查案件的流程与高风险应对的业务管理要求在逐步衔接的同时，还缺乏有效的融合。

目前的稽查模块已无法满足相应的功能需求，主要存在以下三方面问题：

一是案源管理与高风险应对任务的对接缺乏有效的机制。在美国，90%以上的案件是通过计算机程序对纳税信息的分析而筛选出来的。而在我国现行案源主要有上级交办案件、举报案件以及风险推送的案件，风险推送的任务只是案源的一部分，整体而言稽查案源管理与高风险应对任务之间还缺乏有效衔接和融合。

二是在风险管理的要求下，案件的全流程应对缺乏有效的痕迹管理和实时监控；稽查各環节过程计算机监控不完全。稽查人员在案件查结时只反映查处问题，提交相关证据，对于案情的思考判断和细节的处理则不作反映或反映不详细。注重查处结果，淡化稽查过程，造成了上一个环节只反映查处问题，而下一个环节只知道局部案情的状况，使监控出现盲点。

三是在风险应对成果的应用上，相应的数据和信息呈现碎片化，缺乏有效的整合和科学的绩效考评。

3 风险管理下税务稽查的发展方向及对策建议

3.1 明确税务稽查目标，以精准打击促进税收遵从

风险管理下税务稽查的职能作用仍然是打击与增收并重，震慑与促管齐驱，既不可偏废，更不可对立。税务稽查最终目标也要服从和服务于税法遵从，应从内外两个方面促进税法遵从，构建依法诚信纳税的社会环境。一是对外提高纳税遵从；二是对内促进执法遵从。

我国税务稽查现代化建设的总体思路为：以风险管理为导向，以现代信息技术为支撑，调整职能定位，优化资源配置，重整业务流程，依托专业化人才队伍，实施税收风险的分类分级应对，对各类税收违法行为实施精确打击，实现稽查的法治化、专业化、信息化、集约化，促进纳税遵从。

3.2 利用现代稽查手段，确保高风险应对的精准打击目标

随着信息化时代的到来，传统的稽查选案手段已远远不能适应现代税务稽查的需要，加强互联网与传统税务稽查选案的深度融合已势不可挡。在风险管理模式下，风险管理部门利用第三方取得的数据，通过建立的风险模型，进行风险分析扫描、等级排序确定高等风险任务，推送至稽查部门，提升稽查选案的精准度。同时，稽查部门以涉税风险为导向，通过从第三方数据平台或互联网提取的相关信息对推送涉税疑点进行分析，准确引导稽查人员进行有目的的稽查，有效防范税收执法风险，提升了稽查打击的精准度和有效性。

构建科学的税收风险评估稽查选案体系。选案工作是稽查工作的起点，选案工作质量的高低直接影响到税务稽查部门整体工作的质量和水平，因此在税收风险管理系统中构建科学的税收风险评估稽查选案体系是非常重要的。

3.3 科学界定机构职能，建立纳税评估与税务稽查的良性互动机制

纳税评估能够反映税收监控与税收分析成果，同时它也是提供税务稽查案件的一个的重要来源，同样都是风险应对的手段，但税务稽查的意义就在于，稽查的执法是刚性的，是税收征管的最后一道屏障，同时对纳税人具有一定的打击力度，两者没有必然的先后关系。纳税评估不必然是税务稽查的前置程序，只有符合特定的条件纳税评估案件才能转税务稽查，由稽查部门来应对。由此，我们应对税务稽查和纳税评估的职能进行重新定位，实现税务稽查与纳税评估的融合与良性互动。

3.4 充分利用各种资源，实现团队化税务稽查

风险管理导向下，税务稽查融入了风险管理流程，改变了以前单兵作战的局面，形成了风险管理团队。一是风险管理部门通过分析扫描后，将定义的高等风险任务推送至稽查部门，成为稽查部门一个重要的案件来源，这就改变了稽查自己选案自己检查单兵作战的局面，改变了既是运动员也是裁判员的局面。二是风险管理下纳税评估的案件，在达到一定标准后移交稽查部门，由稽查部门来应对，提升打击力度。三是风险管理下的稽查应对，应对结束后，将应对结果及时反馈给风险管理部门，对风险模型、风险指标体系的螺旋式上升提供了有力支撑。稽查部门通过风险管理部门、纳税评估部门等征管资源的有效利用，形成了风险管理导向下稽查的团队化作战。

3.5 完善风险管理监控评价制度，实现税务稽查与风险管理系统的有效衔接

稽查流程目前已经形成了一个闭环管理，可以说高风险应对方面有规程、有系统。现在需要解决的是如何使稽查这个小的闭环流程更加有效地融合到风险管理流程中，与风险管理等部门形成一个大闭环，即风险管理方面有任务推送，也有来自稽查高风险应对结束后向风险管理系统的及时反馈，使稽查全流程可以在风险管理系统中得以全面展示，得到有效的监控评价。这就需要在现有基础上科学制定风险管理监控评价考核制度，明确监控评价的考核指标。

参考文献：

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