湖北省农村土地流转的问题及政策建议

任怡++龚梦++曹月华

摘要 结合2014—2016年调研数据，从实证角度对湖北省农村土地流转存在的问题展开研究，并就此提出了推动湖北省农村土地流转深入、有序推行的建议，以供参考。

关键词 土地流转；问题；政策建议；湖北省

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）16-0301-02

土地流转是实现农业现代化发展的关键。在对已有的关于湖北省土地流转的研究进行归纳分析的基础上，为进一步了解湖北省农村土地流转的现状、所面临的问题及影响因素，本课题组于2014—2016年对湖北省武汉、襄樊、宜昌、枝江等4市10镇38个行政村展开问卷调查和实地访谈，力图把握现阶段湖北省农村土地流转的发展态势，以为政府制定土地流转的相关政策提供理论参考与借鉴。通过调查发现，与以往研究相比，湖北省土地流转的参与率、组织化、市场化、合同化程度均有所提高，但仍存在诸多问题，阻碍湖北省农村土地流转的深入、有序推行。

1 调查方法与数据来源

本次问卷发放采用分阶段随机发放的方式，累计发放问卷500份，实际收回有效问卷446份，有效率为89.2%。其中在武汉市共走访11个行政村，有效问卷127份，占总收回有效问卷的28.5%；枝江市10个行政村，有效问卷107份，占24%；宜昌市8个行政村，有效问卷116份，占26%，襄樊市9个行政村，有效问卷96份，占21.5%（表1）。数据分析和处理，由SPSS20和Excel辅助完成。

2 湖北省土地流转存在的问题

2.1 土地流转“非粮化”倾向明显

调查发现，在走访的38个行政村中有32个行政村参与过土地流转，其中16个行政村的流转土地被全部或部分挪作它用而未用于粮食生产，所占比率为50%。对村民的访谈显示，有6个村的流转土地转变为建设用地，用于修建宅基地、道路、工厂、监狱、墓地等；5个村的流转土地被用于林木、果蔬种植；3个村的流转土地被用于畜牧业生产、渔业养殖等；还有2个村的流转土地则被用于药材、花卉培育。以上数据在某种程度上反映出，湖北省现阶段农村土地流转呈现出明显的“非粮化”倾向。

2.2 土地抛荒现象较为严重

调查数据显示，所有446位受访农户中有15.9%的人反映周边存在大面积的土地抛荒，24%的人则反映有部分土地被抛荒，这反映出现阶段湖北省土地抛荒现象较为严重。而对于土地抛荒的主要原因，调查显示为：①农民尤其是老年农民对土地有着深深的依赖心理，土地被视为“保命田”“活命田”，被视为他们回归乡村的退路。在这种心理的支配下，部分老年农户即使已无力耕种也不愿将土地流转出去；而部分外出务工的农户，由于对土地流转不信任，担心转出土地后无法顺利收回[1]，宁愿先将土地抛荒，日后再耕种也不参与土地流转。②土地流转信息不畅通。访谈结果显示，部分务工农户由于无人来承包自己的土地，自己也不了解土地流转的信息，找不到合适的租赁方，因而在外出务工期间不得不将土地抛荒。③受自然條件及水利、交通等基础设施不完善的影响，部分农户反映没有承包商愿意承包自己的土地，而自己无条件或不愿耕种，不得已抛荒土地。

2.3 土地流转规模小，产出效益不高

在对村干部及政府工作人员的访谈中了解到，大部分行政村土地流转的规模较小，以农户小规模、碎片化的流转为主[2]。如武汉市黄陂区姚集镇刘塆村仅流转水田 7.3 hm2，占全村耕地的5.6%，其中个人最大土地流转面积仅为0.182 hm2。同时，受当前湖北省土地流转集中化程度不高，未形成规模化经营；农业产业市场风险大，抗灾能力差；农业前期投资大，投资周期长，资金回笼慢，收益低；缺乏金融信贷支持，政府政策激励手段不强等因素的影响，现阶段湖北省农村土地流转的总体产出效益不高。如枝江市百里洲镇曹家河村的果蔬专业合作社由于缺乏运转资金，当地政府又不提供农机和资金扶持，现已濒临倒闭；武汉市黄陂区姚集镇仙姑寨村承包商则反映当前金融信贷难度大、条件苛刻且额度小、期限短；农业保险产品单一，只能投水稻而不能投其他作物，导致其资金投入难，经营受灾害影响大，产出不高。

2.4 土地流转程序不规范

2.4.1 流转手续不够规范。调查结果显示（表2），有27%的农户在进行土地流转时未签订书面合同，仅通过口头协议、第三者证明等方式完成流转，随意性较大。而在签订了合同的农户中，亦有人反映由于协议中权责不明确，条款不清晰，且未进行过鉴定和公证，致使其合法权益日后受损。这说明，虽然目前湖北省土地流转的合同化程度较高，但实际

流转手续仍不够规范[3-5]。

2.4.2 流转主体不合规范。调查发现，在土地流转的实际操作过程中，部分地区存在村委会等基层组织未咨询农户意见，越权对外签订土地流转协议的情况，其合同主体不符合农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，人为地造成了土地流转纠纷。如在襄樊市南漳县肖堰镇西泉庙村，该村土地流转的合同全部由村委会统一代签，村民从未看到过相关合同证明。有的村组则先将土地承包给湖北文东集团，回头再找农户办理租地手续，这在西泉庙村造成了大量的纠纷。

2.5 农户权益受侵害严重

调查结果显示，在所有284位参与过土地流转的农户中，38.5%的人反映自己的权益曾受到过侵害，10.8%的人则表示，不清楚自己的权益是否受到过侵害，50.7%的人表示没有受到过权益侵害。以上数据表明，在现阶段湖北省农村土地流转过程中，农民的权益未得到有效保障。而根据调研结果显示，农户的土地流转权益主要受到两方面的侵害。

2.5.1 承包商侵害农户权益现象较为严重。研究发现，在土地流转过程中，承包商对农户权益的损害问题较为严峻，激起两者间严重的矛盾冲突[6]。这集中表现在以下几方面：①未咨询农户意见，擅自将土地挪作它用；②流转后经营不善，且合同到期后不归还土地；③不爱惜农民土地，乱挖沟渠，或在耕地上挖掘鱼塘、种植树木，对农民土地破坏较大，且归还土地后未进行平整；④单方面降低流转费用，甚至拖欠流转费用；⑤未经农户允许，擅自将土地进行二次流转，从中赚取差价；⑥以低价承包农户贫瘠土地而闲置荒弃，以骗取国家农业补贴，且不允许农民收回土地；⑦以欺骗方式，骗取农民土地。

2.5.2 政府、村委会侵害农民权益，违背农民流转意愿。调查发现，农户普遍赞同中央所制定的土地流转政策，但对于乡镇政府及村委会，则普遍存在意见，认为其违背国家政策，侵害了自身权益，不尊重自己的流转意愿[7]。政府、村委会侵害农民权益集中表现为：①克扣农民的流转收益以牟取私利；②与承包商串通刻意压价，从中赚取流转差价；③主导流转土地后不受理农民合理利益诉求，不关照老年失地农民的生活保障问题；④滥用权力，对抗拒“命令”的所谓“钉子户”采取强制手段，或刻意进行打击报复，激起农民公愤；⑤以强调村集体对农村土地的所有权为名，对农户的土地使用权随意进行调整或撤销，并从中切出“机动田”由村集体甚至村干部个人掌握，变相剥夺农户土地。

2.6 土地流转市场化运作机制不健全

2.6.1 价格机制和收益增长机制不完善。调查发现，在土地流转过程中，部分地区的土地管理部门并未根据当地的经济发展水平、土地产出和物价变动等因素为土地流转确立价格评估标准与收益增长机制，土地流转的价格主要由承包商和农户自主协商确定，而农户由于市场信息不畅通和法律意识淡薄，在流转土地中易受到压价侵害，在部分村镇的土地流转中，流转期限在10年以上的土地，多5年调整1次流转费用，部分地区甚至规定保持流转价格一直不变，这引起了农户极大的不满。如武汉市黄陂区姚集镇刘塆村的农户便反映，本村土地已流转10年，但承包费仍是之前的270元。

2.6.2 市场准入机制不健全。调查发现，部分受访村镇在进行土地流转前，未对土地流转的受让主体——专业大户、企业等的经营资格、经营能力进行审查和评估，这导致部分承包商在经营亏损后将损失转移给农户，拖欠农户流转费用，甚至抛弃土地一走了之，严重损害了农户的权益[8]。如在武汉市黄陂区姚集镇八里村便有农户反映，承包商承包土地种植树木，在经营亏损后不但未付农民流转费用，甚至不再露面，而原有土地因种植了树木无法再继续耕种，既损害了农民的利益又造成了巨大的资源浪费。

2.6.3 市场化运作平台构建不完善。大多数镇一级土地流转服务机构形同虚设，村级土地流转机构亦普遍没有建立，由镇政府创办的流转信息网基本闲置，网页长期不更新，这导致多数村镇土地流转的供求信息流通不畅。调查显示有37.6%的农户不容易知道周边关于土地流转的信息，而部分承包商也不得不靠进村走访来获取流转信息，致使有转包意愿的农户不容易找到合适的租赁者，有转入土地愿意的人也不容易找到合适的土地资源，土地流转效率低下[9]。

3 推动湖北省土地流转的建议

3.1 促进土地流转深入推行的建议

3.1.1 推动农户转出土地的建议。调查结果显示，社会保障体系不完善，不了解土地流转的相关政策、信息是阻碍农户转出土地的主要原因[10]。对此，要促使农民转出土地，推动湖北省农村土地流转的深入推行，这要求：①加强以社会保险、社会福利、社会救济和优抚安置为主要内容的社会保障体系，逐渐弱化土地的社会保障功能，减轻农民对土地的依赖性；②对尚有能力从事其他行业工作的农民进行职业培训，促使其实现再就业，而对已无法从事其他工作的农户，政府不仅应加大对其保障力度，还可与承包商协商，考虑雇佣失地农户继续耕种，使其具有稳定的收入来源，以调动农户的流转积极性；③加大对土地流转工作的宣传普及力度，委派地方农村经营管理人员下乡宣传讲解《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关的法规政策，并积极设立村务宣传栏，以加深农户对土地流转的认识，解除农民对土地流转不必要的顾虑；④提高农村土地流转信息化服务水平，各地区应根据实际需要，组织各村委会设立站点，负责收集本村土地转出信息，在镇乡一级单位设立土地流转信息平台，负责发布本地土地转出信息，并及时将外界承包信息反馈到各村站点，使农户及时获取租赁信息。

3.1.2 推动农村土地承包的建议。在对承包商和政府工作人员的访谈中了解到，农村基础设施的完善程度，自然条件，农业金融服务体系、风险保障机制的完善程度是影响农村土地承包的主要因素[11]。因此，要推动湖北省农村土地承包工作的深入开展，就要求：①政府應根据实际情况，积极投资农村水利、交通、电力等基础设施建设，并同时推动土地平整工作的开展，创造有利于土地流转的硬环境[12]，以调动承包商承包土地的积极性，加速土地流转，促进土地的规模化、集中化经营；②政府应积极改善农业金融服务环境，适当降低农业贷款条件，提高贷款额度，延长贷款期限，并提供一定利率优惠。同时，在农业保险上，亦应适当降低保险条件，扩大保险对象，改变部分地区农业保险对象单一，只投保高经济效益作物的现状。

3.2 促进土地流转有序推行的建议

调查显示，在当前湖北省农村土地流转推行过程中，存在土地流转程序不规范；市场准入机制、价格机制不健全；基层政府、承包商侵害农户流转权益；土地转入方擅自更改流转土地用途等乱象，这严重阻碍了湖北省农村土地流转工作的有序推行[13]。对此，要规范湖北省农村土地流转，促进土地流转的有序推行，这要求：①全面推行农村土地流转合同管理制度，规定凡流转期限在1年以上均需签订流转合同，对于前期未签订合同的流转，需责成当事人补签合同。合同的签订需在专业服务机构提供合同指导，清晰合同条款，明确各方权责后，在村集体或农村经营管理组织的监督、指导下进行，并交由村集体或农村经营管理组织备份。②建立农村土地流转价格指导机制，加强对土地流转价格信息的统计、分析和监测，并通过信息平台向广大农户提供土地流转价格信息，而对于部分有条件的地区，还应根据当地的经济发展水平、土地产出和物价变动等因素为土地流转确立价格评估的标准；③建立土地流转市场准入机制，在土地流转前应由基层政府或集体组织对承包商的经营资格、经营方案、经营能力，在流转后对其经营效果等进行审查、评估；④完善法律法规，加强对基层政府行为的监督约束，明确基层政府和集体组织在土地流转中的职责、地位[14]，使其做到充分尊重农户流转意愿，保障农户流转主体地位，不得搞强制执行。同时，对于承包商侵害农民权益的行为，一方面应健全相关流转机制，规范承包商行为，另一方面应给予查处，保护农民流转利益；⑤规范流转土地用途，坚持保护基本农田原则，严禁从事非农建设，破坏土地耕作层等危害农民长远利益及我国粮食生产稳定的行为发生。

4 参考文献

[1] 郭宇，史相彩.湖北省农村土地流转中存在的问题及对策[J].现代农业科技，2014（13）：344-345.

[2] 姜佳玮，刘海霞，王艺臻.农村土地流转的现状及相应对策：基于湖北省鄂州市华容区20个村组的调查[J].经济师，2015（5）：73-74.

[3] 宋辉，钟涨宝.基于农户行为的农地流转实证研究：以湖北省襄阳市312户农户为例[J].资源科学，2013（5）：943-949.

[4] 王富.荆州市荆州区农村土地流转现状及建议[J].现代农业科技，2016（1）：345-346.

[5] 肖雪飞，钟绍明，黎树林，等.农村土地流转的现状、影响因素及对策：以湖北省崇阳县为例[J].中国集体经济，2012（21）：16-17.

[6] 邓书群.农村土地流转存在的问题及对策[J].现代农业科技，2012（19）：343-345.

[7] 杨为为，余家凤.荆州市农业土地流转中存在的问题及对策[J].现代农业科技，2014（21）：343-344.

[8] 杨佳，柏振忠，王红玲.湖北省农地流转影响因素的实证分析[J].生态经济.2009（8）：36-39.

[9] 何红卫，余爱民，胡小芳.浅谈当前农村土地流转现状及政策选择[J].领导科学论坛，2013（11）：59-60.

[10] 夏利庆，王凡.农村土地流转调查与研究：以湖北枣阳为例[J].理论月刊，2011（12）：167-170.

[11] 王春超，李兆能.农村土地流转中的困境：来自湖北的农户调查[J].华中师范大学学报，2008（4）：51-56.

[12] 卢泽羽，陈晓萍.中国农村土地流转现状、问题及对策[J].新疆师范大学学报.2015（4）：114-119.

[13] 陈亚东，刘新荣.农村土地流转现状、问题与建议：来自重庆市涪陵区的调研[J].社会保障研究，2009（1）：76-80.

[14] 吕莎.新农村建设与农村土地流转问题研究[J].改革与开放，2013（2）：100-103.