信访终结的现实困境与对策研究

陆海峰++郑布英++傅卫东++单盈

摘 要：信访制度是中国特有的一项制度，在长期的社会实践中为解决社会矛盾发挥了积极的作用。但在现阶段，信访却面临“终而不结”的现实困境，极大地弱化了这一制度的功效。本文在简述金华信访现状的基础上，分析信访终结出现的具体困境，并进一步剖析产生信访终结困境的多种根源，最终通过制度改革、信访教育和创新举措等多个方面重点探析解决信访终结现实困境的各项措施，为信访在新的历史阶段焕发新的活力、继续发挥巨大作用寻求到积极而有效的出路，为公民权利的救济以及“和谐社会”的构建奠定坚实的制度基础。

关键词：信访；终结；困境；出路

新中国建国60多年来，社会经济得到巨大发展，国家面貌日新月异。同时，伴随着社会转型，传统体制下掩盖的各种深层次社会矛盾和问题也日益突出，新的矛盾和冲突在我国经济社会迅速发展的进程中又不断衍生。因此，全国上下在回望成就、欢欣鼓舞的同时，也更加关注社会的和谐与稳定，以及维护社会和谐稳定的主要制度。其中，信访制度就备受关注。

信访是中国共产党从群众路线中诞生出的一项政治发明。在长期的社会实践中，信访制度为解决社会矛盾、维护社会稳定，已经发挥了巨大的作用，并仍将继续为信访人提供诉讼外的有效救济途径。但另一方面，我国信访的现状，特别是信访过程中出现的某些问题，如上访专业户、老上访户以及他们的重信重访、缠访、闹访等行为，已经严重影响了当前社会的稳定，成为一个备受关注的社会问题。因此，处理好信访案件，对维护社会稳定、构建“和谐社会”具有重要的实践意义。

一、金华信访现状简析

金华市作为浙江省地理中心城市，在社会经济、文化、交通、治安、环境保护等方面均发挥着重要作用。其下辖的两区（婺城区、金东区）三县（武义县、浦江县、磐安县）四市（兰溪市、永康市、义乌市、东阳市）中，既有民营经济较为发达的区域，也有农业占主导地位的地区。因此，全市经济发展不平衡、形态多元化，外来人口众多、结构复杂化，并且不同的文化传统和思想观念不断发生冲突，对社会稳定形成一定的威胁。同时，加之历史、民风和现实等诸多因素的共同作用，致使金华市群众的信访量，特别是越级上访量在全省长期居于前列，更曾在1999年被列为浙江省信访工作的“重点管理市”。

当然，在问题和困难面前，金华市委、市政府做了大量工作，特别强调要努力把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，把人民群众的整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益协调起来，切实处理好信访问题，并对广大党员领导干部提出“三情三心”的要求：必须了解民情、带有感情、富有激情；接待上访群众要真心，听取反映问题要耐心，处理矛盾纠纷要出于公心。①与此同时，全市各级政府机关创新信访工作模式，实际解决信访工作中存在的主要问题：一方面，建立了一套“一级带一级、一级抓一级、一级对一级负责”的信访工作领导体系，严格按照“谁接待、谁负责；谁分管、谁负责”的原则，包案处理疑难信访案件；另一方面，市级和下辖的各县（区、市）党政机关多年来一直坚持每月一次的领导接待群众来访日制度，同时安排律师陪同接待，为群众答疑解惑、排忧解难，各级领导干部还亲自下基层接待信访群众；此外，有关信访的规范性文件逐步完善并得到實施，如：《金华市信访工作责任制》、磐安县的《领导下访（约访）接待群众制度》等。这一系列举措的施行，在极大程度上改善了金华信访的现状，在当前新旧体制转型时期，信访问题多发阶段，全市信访总量在全省信访总量连续多年上升的大背景下呈现稳中有降的态势。

在取得积极成效的同时，我们仍应看到，信访形势依旧很严峻，特别是社会上引起极大关注的“老上访户”、“上访专业户”等现象很值得深思。说明我国的信访终结还面临着极大的困难，当前的制度设计尚不能完全解决信访终结“终而不结”的现实困境。故而有必要基于这一现状剖析目前信访终结所遭遇的具体困境，并寻找其有效的出路所在。

二、信访终结的现实困境分析

我国的信访工作针对不同的对象和不同的事件采取多种处理方式，但却不能实际解决信访终结问题，“终而不结”的现状依然存在，对社会纠纷和矛盾的解决以及对社会的和谐稳定造成极大的威胁。

（一）依法办事，从制度上严格执行《信访条例》的“三级终结制”

我国《信访条例》明确规定了信访事项实行“三级终结制”：第一级（查明事实、分类处理）：（1）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；（2）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；（3）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。第二级（复查）：信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。第三级（复核）：信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。

但是，实践中，由于上级机关担心矛盾上移等因素，往往对信访人提出的复议或者复核请求不愿直接答复，而是再一次转交给下级机关复查。另外，有的上级机关对信访人违反《信访条例》规定的程序提出的信访事项，也由于各方面的原因而予以受理，这就从根本上导致《信访条例》规定的信访解决机制无法从根本上解决信访事项，导致“重复上访”、“缠访”的现象不断发生。②此外，还有部分信访事项在经过法定的“三级终结”制度的处理后，仍不能得到信访人的实际认同，内心矛盾没有得到实质化解，信访事项“终而不结”，使信访人仍不断寻求其它方式和途径，不断出现缠访、闹访等行为，甚至出现信访人更加极端的举动。这种行为的倾向对于社会的稳定和发展势必会造成更大的威胁。

（二）案外补偿，从情感上满足上访人的诉求

目前，中央对上访处置要求是硬性的，即“事要解决，人要回去”，进省、进京上访的信访案件实行排名通报，有的甚至会影响到一方官员的前途。所以，地方往往不惜一切代价，花钱买息访。对纠缠不清的上访人要么满足其要求补偿现金，要么给其寻找工作岗位，稳定其心，要么追究本来没有错误的案件承办人，平衡上访人的内心不满。③

其实，这种处理方式实质上是将信访人自身承担的风险转嫁给了行政机关。信访是一种典型的行政行为，是行政机关行使国家行政权的活动。而行政权不可处分的特性意味着行政机关不得随意承担自身责任以外的风险。“案外补偿”的做法显然与这一特性相背离。同时，这类信访获益的情况也会在特定的信访人群体中不断交流，并且此类信访获益的直接性和有效性，无形中鼓励了更多的人走上信访之路，最终形成全国性的信访危机，造成社会不安的加剧。

（三）看守稳控，从行动上阻止信访人进京上访

很多情况下，在等待复查、补偿结论期间，上访人会继续增加对承办单位的压力，个别上访人对复查或补偿不满意，继续上访。对这类上访对象一般是要求当地实行稳控看守，终止或劝止其上访。而稳控的具体方式主要包括四种：一是守，即在一定的敏感时期，派基层政府工作人员或居委会、村委会干部看守；二是劝，即派与涉法涉诉上访人关系好的干部对上访对象包干负责，动之以情，晓之以理，用个人感情请求上访人在其包干期内不上访，避免受到行政处罚；三是关，即在敏感时期，为防止上访而影响地方政绩，个别地方干脆借用公安力量，找一个治安借口，对上访人实施拘留，待敏感期过后再解除拘留；四是拦，即发现有进省、进京上访人员，地方政府派员到车站拦截，强行带回住所地，某些地方甚至为了取得拦截效果，分别在市、省、京设立常驻机构，安排常驻人员，快速反应分段拦截。

实际上，看守稳控的方式，从各地的实际情况看，还是比较困难的。地方政府或部门本来麻烦就多，稳控还要付出不少的人力和物力。在做好“守”、“劝”、“关”等工作的同时，为了取得稳控效果，各地方还分别在市、省、京设立常驻机构，安排常驻人员，快速反应分段拦截。显然，稳控方式最大的问题是工作成本高，使本来紧张的地方财政雪上加霜，而强行稳控又存在侵犯人权之嫌。④

由此，当前各级政府机关及其信访部门所采取的信访处理方式在终结信访的效力方面显然有所欠缺，对社会纠纷和矛盾的解决难以发挥完全的作用。

三、信访终结困境的根源剖析

“重新重访”、“缠访”、“闹访”现象以及信访终结“终而不结”困境的产生，是有其一定的根源的，只有通过分析其根源问题，才能进一步为其寻找有效的现实出路。

（一）传统法律文化对信访人观念的影响

法律文化中，法被视为“不祥之器”。这种传统文化历经千年积淀，已内化进国人的骨髓之中，法律从来就没有在人们的内心中占据应有的位置，在法律不被信任的情况下，法律信仰更是无从谈起。⑤因此，人们对权利的救济首先考虑的就是非诉讼的解决方式。实际上，我国早在原始社会就有了信访雏形。古文献记载，舜当部落联盟首领时，就设置了“纳言”的机构，就是让纳言之官深入民众之中，听取采纳民众的讽谏和对官员行为的不满。⑥其后的历代君王都重视信访事务，并不断的调整和改进。而民众对古代信访最深刻的印象，就是“拦轿喊冤”、“进京告御状”等，使得越级上访等信访极端方式不断出现，并致使部分信访事件难以终结于基层。

（二）社会转型导致不同利益间的冲突频发

在社会转型期，各利益群体间的冲突不断产生，致使社会纠纷和矛盾大量涌现，也给相关行政、司法机关带来极大的工作压力，从而影响工作效率和工作质量。一旦当事人认为其合法权益得不到正常的保护时，就开始寻求上访途径来解决问题，这就使信访数量不断增加，也使信访难以终结的现象不断显现。

（三）信访部门的功能和作用定位过高

从我国信访制度的实际操作看，各级部门作为信访机构受理所有的案件，因为没有相应的权限和职能，在大多数情况下会出现只是受理而无法解决的事实。由于信访机构的功能和作用定位不明确，受理的信访案件没有条件的限制和要求，导致在实际操作时出现重复受理和互相推诿，信访资源被大量闲置和浪费，且效率低下。⑦因此，信访部门接受大量的信访案件，却无法完全解决和处理，这也使群众对信访部门的信赖程度大打折扣，对信访部门权限范围内有关事务的处理结果亦会存有一定的质疑，从而导致信访“终而不结”现状难以改变。

（四）公民权利意识觉醒的同时，法律知识相对匮乏

随着社会的进步和市场经济的快速发展，公民的权利意识不断觉醒。人们越来越重视自己的权利，但由于种种原因，我国公民的法律知识发展很不平衡，有些公民法律知识匮乏，对法律理解得不透彻或进行了曲解。⑧这一现状导致公民过度关注自身的权益，其内心的评价标准和法律的评判标准往往发生冲突，更可能在不经意间为保护自身的合法权益而越过法律的界线。法律知识和权利意识的不均衡，必将形成公民重新重访甚至越级上访的不良现象。

四、信访终结的出路探析

基于形成信访终结困境的多种根源，应当有针对性地探索相应的解决途径，以充分发挥信访在解纷止争和维护社会稳定方面的积极作用。

（一）制度改革

1.健全信访制度，确定信访部门权责

我国的信访应当从原有的行政化、政策化层面上升到法制化层面，制定专门的信访法律，努力将其纳入到法治化的轨道中来，进一步发挥信访在人民民主和權利救济等方面的重要功效。这一形式必将为解决信访终结的困境起到积极而有效的作用。一是从法律的高度对信访部门授予必要的工作权力，以破解信访工作中权力不足、用权不灵的困局，从而让信访部门更有效地开展工作。二是从法律的高度统一规范各信访部门的工作责任，明确划定政府、人大、司法机关等信访机构的职能范围，以避免因范围不清、责任不明而导致信访案件被当皮球踢的情况。三是从法律的高度对信访部门的工作程序予以明确规定，规范信访的运作程序，以充分解决信访工作中存在的运作不规范问题。四是从法律的高度对信访秩序进行规范，以规范群众的上访秩序，从而破解现实中出现的信访秩序混乱难题。⑨

2.重新明确信访的功能定位

我国目前信访制度出现的问题，很大程度上在于对其功能和作用的定位不明确造成的。⑩实际上，在信访制度初创时期，其功能定位于秘书性质。但随着社会、经济的发展，特别是在社会转型期，信访的功能有所扩张，体现在上传民意、监督审视、权利救济等多方面。这样的扩张有其必要性，因为在法治尚不完备的现阶段，信访仍有其存在的空间，还能发挥一定的作用。但是，应当将信访与司法救济相区别，明确信访并非最终的纠纷解决机制，以避免将信访功能定位过高而带来一系列的困难。

3.强化信访终结的方式和效力

当前信访工作困难重重，特别是因重信重访、缠访、闹访等问题引发的“终而不结”现象的加剧，很大程度上也是因信访终结的方式和效力有所欠缺所致。目前在信访的实际操作中，由于信访工作过程本身的“平和性”和处理文书（意见书）的“相对非正式性”，使信访工作缺乏相应的权威性，也会使信访人对处理结果的实际效力产生怀疑，进而出现部分上访的“钉子户”。因此，应当在信访“三级终结”后，制定相应的终结文书，具体明确本信访事项的当事人、处理时间、处理程序、处理结果和终结文书的法律效力，并以此严格约束行政机关和信访人。

这一办法将信访这一行政行为的效力统一到法律层面，倘若信访人嗣后仍不服终结文书的处理结果，只能向法院起诉，走诉讼途径，而不得缠访、闹访，否则对此将直接依据相关法律、法规的规定移交有关司法机关进行处理。而行政机关对此也应严格依法行政，不得再放纵和妥协，更不得随意处分行政权而进行公权和私权之间的交易，否则以违法行政论处。

4.确立信访终结的责任主体

一直以来，我国信访工作忽视责任主体的界定，一旦出现问题则出现各部门相互推诿，缺乏实际负责和处理的主题，这也是信访难以有效终结的一大重要原由。因此，有必要进一步确立信访终结的责任主体。

由于信访本身采取“三级终结”制度，故作出终结文书的势必为最后的复核机关。因此，信访终结的责任主体应为作出终结文书的复核机关，这也就要求其作出最终处理结果必须客观、公正，否则将按照中纪委、监察部、国家信访局及地方的有关规定进行信访工作责任的追究。但在信访终结文书制定后，除应及时送达信访人外，还应及时告知信访人所在地的初次受理该信访的机关和信访人所在的基层社区，以便加强对信访人的后续管理工作，特别是对信访终结后的不当行为进行控制，必要时可由其移交司法机关处理。通过确立信访终结的责任主体，能够切实落实责任单位的领导责任和信访工作责任，确保实现既维护信访人的合法权益、又有效终结信访案件的目的。

（二）信访教育

1.引导采取多元化的纠纷解决机制

处理和解决社会纠纷和矛盾的方式应当是多元化的，包括诉讼和非诉讼的方式，而信访仅仅是非诉讼纠纷解决机制中的一种。因此，有必要强化公民对信访的认识，明确信访方式与其他纠纷解决方式之间的关系，特别是信访与诉讼之间的利弊和优劣，从而有利于当事人自主选择纠纷解决方式，并对处理结果及其效力有所预判和认识，避免纠结于信访而出现的“终而不结”现象。

事实上，在现代法治社会，应当强化司法途径在解决纠纷中的主要地位，即发挥诉讼的作用，逐步引导信访人采取多元化的纠纷解决机制，于信访之外可寻求司法途径化解矛盾，在有效处理问题的同时减轻信访部门和工作人员的压力。

2.落实初信初访中的责任意识

办好初信初访是解决群众上访反映问题最基本的要求。在初信初访阶段，可以较翔实、准确地了解和掌握群众上访反映的情况，依照法律法规及有关政策，对群众上访反映的问题作出客观有效的处理，并给上访群众一个明确的答复。因此，要加强基层干部对初信初访的责任意识，落实信访工作责任制和责任追究制，特别是要落实“首问责任制”、“首办责任制”。?这样的举措将使群众的信访问题在刚产生时，就能就地就近且及时地得到解决，从而提高初信初访的办结率和群众满意率，避免造成群众越级信访或重复信访，有效地破解信访终结的现实困境。

（三）创新举措

1.完善领导接访制度

信访工作是领导联系群众的桥梁和纽带。领导亲自接访，甚至变群众上访为领导下访，畅通反映问题与解决问题的“双向渠道”，能增强来访群众的信任感，减少工作环节，也是提高党政机关形象、密切群众的一条重要途径。为此，必须坚持并完善领导接待日制度，由各级党委、政府正副职领导和人大、政协、纪委等正职领导按规定时间、地点，轮流值班接待来访群众，解决实际问题，还可定期或不定期地下基层，实地了解群众的实际问题。

金华市多年来一直坚持每月一次市（县）领导接待群众来访日制度，为领导接触群众，了解民意，帮助群众解决实际问题发挥了很大的作用。此外，还实行了市委、市政府领导下访接待群眾制度，规定党政领导每人每年下访不少于两次。在市委、市政府领导的带动下，金华各县（市、区）也建立了领导下访接待群众制度：永康市将辖区划分为6个片，市领导分别到片区接访，并将参加接访的领导姓名等事项于3天前在当地媒体上公告；磐安县和兰溪市的领导亦主动下基层和社区约访群众，将上访问题减到最低限度；而浦江县更是在省信访局的精心指导下，于2003年6月起即对信访接待日制度进行了改革，变过去坐等群众上访为主动下去约访群众，取得了巨大的成效，并被列为浙江省推行领导下访制度的试点县之一。

2.律师参与信访，引入法律援助制度

法律援助在维护群众合法权益、监督政府依法行政、引导信访工作走法制化道路工作中的重要作用已经得到有关方面的关注，许多地方也开展有了一些有益的尝试和探索。金华市委、市政府领导在“信访接待日”接待群众来访的同时，就聘请相关律师陪同在场，为群众现场解答法律问题，提高了信访质量和信访效率。

将信访与法律服务和法律援助有机结合起来，动员有社会责任感的律师参与信访接待工作，义务为信访群众解答法律问题，对信访事件的处理必将会更加积极和有效。一方面将法律援助与信访工作有效衔接，挑选骨干律师组成法律援助队伍面对面解答信访当事人的法律困惑，引导其合理表达诉求，并为符合条件的信访人代理申请法律援助。另一方面，允许信访人在初信初访时在法律援助队伍中自主选择援助律师，指导其参与信访活动，并为其提供相应的法律意见。这一举措能在客观上拉近信访人与法律之间的距离，有效消除信访人与行政机关之间的内心对抗，增进信访人对援助律师的信任，并进一步加强信访人对法律的正确认识，使信访活动的整个过程都在法制的轨道内进行，从源头上避免并消除因对法律的认识错误而生的矛盾，促使信访事件有效解决。

3.增强公信力，组织信访听证形式

国务院《信访条例》对听证问题已经作出了规定：“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府規定。”但是，为了增强听证的公信力和参与度，应当扩大听证参与人的范围并重视听证参与人的作用。具体而言，在信访听证的过程中，可以考虑邀请当地的人大代表、政协委员和基层社区的代表参与，分别听取双方的意见，并作出自己的评判。这就将听证的全过程置于阳光之下，接受社会的监督，也在一定程度上约束和限制了部分无理信访人的信访活动。

除此之外，对于其它的程序性问题还应进一步统一和完善，力争通过严格的程序规范，确保实体处理意见不出现瑕疵，确保信访终结结论经得起法律的检验，并得到信访人和社会公众的认同。

五、结束语

信访制度作为我国的一项特有制度，有其现阶段存在的法律基础和现实必要性，是群众政治参与和权利救济的一种方式和途径，在社会稳定方面发挥着重要作用。因此，针对目前我国信访制度存在的不足，特别是对当前“重信重访”、“缠访”、“闹访”等信访终结面临的现实困境，可以通过以上多方面、多角度的措施，积极寻求有效出路，不断充实信访终结机制，完善信访制度。可以坚信，解决信访终结问题必将为公民权利的救济提供更加强大的保障，为“和谐社会”的构建奠定更加坚实的制度基础。

注释：

①佚名：《金华信访工作：用心沟通》，载“金华新闻网”，网址：http：//www.jhnews.com.cn/gb/content/2003-09/25/content_212930.htm.

②高小勇：《信访法治化的困境与出路》，载《山西省政法管理干部学院学报》，2008年第4期。

③李文斌：《涉法涉诉信访解决机制探析》，载“北大法律网”，网址：http：//article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp？ArticleID=42512.

④参见李文斌：《涉法涉诉信访解决机制探析》，载“北大法律网”，网址：http：//article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp？ArticleID=42512.

⑤姚虹、范忠茂：《当前涉法信访的困境及其克服》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2006年第4期。

⑥张裕臣：《中国古代的信访举报》，载《文史博览》，2008年第9期。

⑦李齐申：《我国信访制度的不足和完善》，载《商业文化》，2008年第8期。

⑧姚虹、范忠茂：《当前涉法信访的困境及其克服》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2006年第4期。

⑨叶陆政：《论信访制度的改革与完善》，载《金卡工程：经济与法》，2008年第11期。

⑩李齐申：《我国信访制度的不足和完善》，载《商业文化》，2008年第8期。

?白现军：《重新重访事件的形成原因及对策探讨》，载《经济与社会发展》，2007年第7期。

作者简介：

陆海峰（1981～），男，金华职业技术学院讲师，研究方向：宪法与行政法、基层法律问题。

注：本文为浙江省社会科学研究课题《信访终结的现实困境与对策研究》（项目编号：2010B136—L）成果之一，完成时间：2011年5月。