从郑州北湖湿地公园看海绵城市建设

赵树德

从郑州北湖湿地公园看海绵城市建设

赵树德

海绵城市，是指城市在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。2015年，国务院、住房城乡建设部等先后发布一系列指导海绵城市建设的政策文件，明确提出“通过海绵城市建设，综合采取‘渗、滞、蓄、净、用、排’等措施，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。”我们透过郑州郑东新区北湖湿地公园的建设阐述海绵城市建设的重要意义、推进海绵城市建设过程中存在问题和不足以及加快海绵城市建设的政策措施。

一、郑州北湖湿地公园——郑州海绵城市建设的重要标志

郑州郑东新区北湖湿地公园位于郑东新区北龙湖滨水区西北角，北临龙湖内环，南与龙湖水域相通，总面积16.4万平方米，绿化面积8.65万平方米，是目前郑州市区最大、具有自然水生态系统保护和修复功能的湿地公园。公园种植乔木5400余棵，灌木270余株，透水铺砖面积2.42万平方米，吸引众多野生鸟类及其他生物栖息，实现了自然、和谐、共生的格局。公园集污水处理、环境保护、科普教育和休闲观赏等功能于一体，园内广植芦花、花叶芦竹、香蒲、芦苇、水葱、水竹等，既起到了净化水的作用，又为公园增添了观赏情趣，为城市环境营造了一处美丽的休闲观赏景区。郑州北湖湿地公园集游客服务区、有机展示区、万柳碧荫区、缤纷花海区和湿地体验区五个功能区构成，通过将自然生态景观价值与科普教育体验的有机结合，构建出郑州最具特色的具有自然水生态系统保护和修复功能的人工湿地。其实，这个湿地公园仅是郑东新区龙湖共生生态公园的一个组成部分，围绕着龙湖周边有五个公园连为一体，形成以龙湖片区为核心的“城市绿肺”。这些公园通过水生态系统的构建，达到多种生物共存、完善生态结构的目的。覆盖率70%的沉水植物，形成了四季常绿、层次丰富的“水下森林”，并对由龙湖水引入的湿地水质进行净化，创造水清气净的生态环境。在雨水收集及其水资源的净化处理过程中，形成深水、浅水、沼泽、陆地景观为一体的湿地生态系统。以海绵城市理念打造的现代化公园，标志着郑东新区生态绿化建设迈上新台阶，辖区生活宜居度持续大提升。海绵城市已成为郑州郑东新区发展理念和建设方式的重要标志。湿地公园就像巨大的海绵一样，遇到有降雨时能够就地或者就近“吸收、存蓄、渗透、净化”径流雨水，补充地下水、调节水循环，在干旱缺水时有条件将蓄存的水释放出来并加以利用，让水在城市中的迁移活动更加自然，从而有效改善城市的自然生态环境，让城市更加绿色、低碳，降低二氧化碳排放。

二、海绵城市建设的重要意义

习近平总书记指出，“城市要优先考虑把有限的雨水保留下来，优先考虑利用自然力量排水，建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”。习近平总书记的重要指示，突出强调了“自然”二字，抓住了城市生态建设的本质。建设海绵城市，应当尊重规律、尊重科学，坚持道法自然、顺势而为，让水自然循环、沟通天地、造福人类，实现天人合一，才能使城市更生态、生活更美好。树立海绵城市理念，建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市，既节约水资源，又保护和改善城市生态环境。加快海绵城市建设是深入贯彻中央城市工作会议和省委城市工作会议精神的实际行动，是完善城市功能、保护城市生态的重要举措，是深入推进新型城镇化建设、实施百城建设提质工程、提高城市品质、增强市民获得感的具体体现。

海绵城市建设，就是要保护城市原有的河流、湖泊、湿地、坑塘、沟渠等生态敏感区，发挥其海绵功能。结合绿色建筑、低影响开发以及绿色基础设施建设，利用天然植被、土壤、微生物等净化水质，最大限度地减少城市开发建设行为对原有生态环境造成的破坏，并逐步恢复被破坏的城市生态。海绵城市是城镇化绿色发展的重要方式，体现了创新、协调、绿色、开放发展的新思路，是我国“稳增长、调结构、促改革、惠民生”大政方针的重要内容。海绵城市涉及房地产、道路、园林绿化、水体、市政基础设施等城市建设的方方面面，与新区建设、旧城改造以及棚户区改造密切相关，能够改善城市环境，还可带动环保、新材料、信息等相关产业的发展。通过海绵城市建设促进产业发展和技术进步，包括调蓄、促渗技术的发展，水污染治理行业的发展，以及相关产业新技术、新材料、新设备、新工艺的发展。海绵城市建设强调保护自然、师法自然、涵养水源、净化水质、调节城市小气候、减少热岛效应，尽可能保留城市生态空间，恢复生态多样性，营造优美的景观环境。海绵城市建设鼓励各地采用政府和社会资本合作（PPP）模式、政府购买服务等方式吸引社会资本投入，可发挥财政资金撬动作用，将公益性项目和收益性项目整合，吸引社会资本共同参与城市建设，有助于拉动投资、助力政府和社会资本合作。总之，海绵城市既是城镇化的一种发展模式，也是促进经济和环境协调发展的手段之一。

三、推进海绵城市建设过程中存在的问题和不足

在国家全力推进海绵城市建设的背景下，各地掀起了海绵城市建设的热潮。但由于起步较晚，在海绵城市建设过程中不可避免地会遇到各种各样的问题。这就需要我们针对存在的问题、不足和发展需求，从实际情况出发，因地制宜地促进海绵城市建设的良性发展。

（一）重视程度和认识不到位，协调难度大影响建设进程。一些部门和单位对海绵城市建设缺乏有效的认识，重视不够，对海绵城市相关政策缺乏系统学习、深刻理解、贯彻落实，跟进动作不够快。有的认为一些城市造成内涝不是城市本身的问题，而是气候变化，导致短时间强降雨的问题。还有的认为，海绵城市建设成本高、效果不佳，可谓劳民伤财。我国是一个世界上严重缺水的国家，人们在遭受瞬时暴雨灾害的同时，并没有意识到雨水被大量排放所造成的严重后果，因此对于立足于将雨水变害为利的海绵城市建设的认知不够深刻。人们对于城市相关改造的必要性和造成的不便不认可不支持，直接影响到海绵城市建设的进程。

（二）对建设中存在问题认识不足，涉及的综合性难题较多。海绵城市建设试点区域一般既包括改造难度极大的老旧城区，也包括部分新城区与待建区，不仅项目数量大、周期短，还必然涵盖各种灰色基础设施和绿色基础设施的选择和合理组合，甚至还可能涉及河道、湖泊及流域的综合整治，如何尽快、有序地完成实施方案的整体规划，科学、有序、全面开展各个项目设计及施工建设，是一项异常紧迫又有很大难度的工作，而且不同区域也都面临不同的建设风险和落实困难。对于不少城市老旧城区改造项目，一方面绿地率很低，难以提供充足的地上空间布置低影响开发或绿色雨水基础设施；另一方面还面临已建绿地的改造、市政道路空间和竖向关系的改造、合流制区域管网的提标改造、水涝点整治，涉及许多不同部门的协调、市民对大范围改造的理解和支持等综合性难题。

（三）建设投资规模大增长快，资金难以得到保障。海绵城市建设是一项系统性工程，涉及资金动辄几十亿元、上百亿元，而且大部分项目都是公益性、无收益的，无形中增加了政府的负担。尤其是中小城市公共财政支出有限，筹措建设资金十分困难。基于城市总体建设规模，以及地方经济增长及财政状况，建设海绵城市的资金需求有较大的超前性。住房城乡建设部统计数据显示，海绵城市建设投资约为每平方公里1亿～1.5亿元，无形中拉大了资金需求与财力和筹资能力的差距，导致融资的任务重、难度大。目前，海绵城市建设领域市场开放度不高，体制、机制性的障碍还比较严重，多元化的投融资格局尚未形成，融资渠道狭窄，方式单一，加大了海绵城市建设的难度。

（四）专业人才和技术比较缺乏，专业队伍力量有待加强。目前海绵城市建设人才严重缺乏，规划设计、教育科研都缺乏领军人物和团队，人才培养无法满足社会需求；工程材料产业体系单薄，运营管理缺乏经验，生态工法一知半解，无法满足海绵城市建设需要。海绵城市建设是一项新的工程，设定了许多技术参数和指标，涉及许多新工艺、新技术、 新材料的应用，在探索和实践中，试点城市人才和技术力量储备相对薄弱，各方面均存在专业缺乏和业务不精问题，有待加强。

（五）技术标准难以把握，相关技术要求急需修订。海绵城市建设综合性强、创新性强，技术标准体系尚未形成，各专业间缺乏相互融合，特别是专业间已有的标准互不协调。在海绵城市试点城市及其他城市建设过程中，出现了相关标准要求不协调甚至冲突等现象，造成了建设标准难以执行、建设效果不能保障等诸多问题，直接影响到海绵城市的有效建设，相关标准急需修订。

（六）相关法规政策不够完善，影响建设力度和成效。海绵城市的建设是国家近些年来提出的一个比较新颖的理念，作为一个新生事物，处于摸索尝试阶段，很多问题尚未预见，相关政策法规的出台也需要随建设的实践慢慢推进，需要在建设中总结分析，并实时调整。因此没有有力的政策法规支撑，没有建设行业标准的硬性要求，建设中会存在混乱和无法可依的状况，也会影响建设力度和成效。每个城市自然条件存在着巨大的差异，很多政策法规的实行也需要逐步推进，在建设过程中地方应该结合自身的实际状况，对海绵城市的推进进行适时调整。当前海绵城市建设还缺少统一的政策法规支撑和引导，缺乏统一行业标准的制定和统筹，建设过程仍旧无章可循。

四、加快我省海绵城市建设的政策措施

为加快推进我省海绵城市建设，提出以下政策措施：

（一）注重理念更新，进一步提高思想认识。一是加大宣传力度。进一步加大海绵城市宣传力度，统一思想，提高认识，充分发挥舆论引导作用，通过多种渠道和形式，深入宣传海绵城市建设的重大意义和政策措施，让公众理解、支持和参与海绵城市建设，充分调动社会各方参与海绵城市建设的积极性、主动性。加大海绵城市知识普及力度，推广宣传海绵城市建设成功案例，提高公众对海绵城市的认知和认同。二是转变城市建设理念。传统的城市建设注重路面硬化和排水设施建设，“快速排除”和“末端集中”的城市排水理念造成了逢雨必涝、旱涝急转的严峻局面。建设海绵城市强调让城市回归自然，强调优先利用自然湿地吸纳雨水径流，通过透水地面、下沉式绿地、绿色屋顶等海绵体解决城市雨水难题。三是提高民众参与意识。建设海绵城市与广大群众生活息息相关，要动员全社会积极参与，使大众融入其中，努力将海绵城市建设理念和具体要求转化成一种思维习惯或行为模式，乃至形成一种城市文化，共同为建设海绵城市而努力。四是正确认识海绵城市。建设海绵城市要保护原有的河流、湖泊、湿地、坑塘、沟渠等水生态，避免海绵城市就是植树种草、建透水路面、搞雨水利用的片面认识和理解。要做好顶层设计，顺序推进，不能一哄而上，既要做好海绵城市的建设和养护，又要纠正以往不符合建设发展的理念，改变以往末端治理的方法，实施源头减排、过程控制、系统治理、统筹建设，使海绵城市建设取得预期效果。

（二）加强规划引领，完善建设标准规范。一是科学编制规划。编制城市总体规划、控制性详细规划以及道路、绿地、水等相关专项规划时，将雨水年径流总量控制率作为其刚性控制指标。划定城市蓝线时，充分考虑自然生态空间格局。建立区域雨水排放管理制度，明确区域排放总量，不得违规超排。二是严格实施规划。坚持先规划、后建设，严格实施海绵城市建设专项规划，统一相关规划的实施管理。城市规划许可和建设项目审查审批，必须把新建住宅小区雨水收集利用、可渗透面积、蓝线划定与保护等海绵城市建设要求作为前置条件。在建设工程立项、可行性研究、选址、用地、初步设计、施工、监理和竣工验收等环节，将海绵城市相关工程措施作为重点审查内容。三是完善标准规范。抓紧修订完善与海绵城市建设相关的标准规范，突出海绵城市建设的关键性内容和技术性要求。加强海绵城市技术研究和标准体系建设，抓紧研究制定海绵城市建设技术导则、指标体系、检测评价方法等技术标准。按照海绵城市建设要求，修订完善城市水系、公园绿地、市政设施管理和道路交通管理等地方性政策规章。

（三）完善支持政策，积极引导建设管理。一是创新运营机制。区别海绵城市建设项目的经营性与非经营性属性，建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制，采取明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等多种形式，鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理。鼓励有实力的科研设计单位、施工企业、制造企业与金融资本相结合，组建具备综合业务能力的企业集团或联合体，采用总承包等方式统筹组织实施海绵城市建设相关项目，发挥整体效益。二是加大政府投入。中央财政发挥“四两拨千斤”的作用，统筹安排资金予以支持，积极引导海绵城市建设。地方政府进一步加大海绵城市建设资金投入，统筹城市建设维护税、土地出让收益等财政资金，加大对海绵城市建设的投入和支持力度，在中期财政规划、城市建设规划和年度建设计划中优先安排海绵城市建设项目。三是完善融资支持。因地制宜推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本参与海绵城市建设和经营管理。各有关方面将海绵城市建设作为重点支持的民生工程，充分发挥开发性、政策性金融作用，鼓励相关金融机构积极加大对海绵城市建设的信贷支持力度。鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，对海绵城市建设提供中长期信贷支持，积极开展购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对海绵城市建设项目的资金支持力度。将海绵城市建设中符合条件的项目列入专项建设基金支持范围。支持符合条件的企业通过发行企业债券、公司债券、资产支持证券和项目收益票据等募集资金，用于海绵城市建设项目。

（四）深化体制改革，协调处理各方关系。海绵城市建设涉及到规划、城建、水利、市政、交通、国土等多个部门。各部门应适应海绵城市建设，破解管理体制障碍，跳出固有理念和管理方法，加强配合形成合力，有序推进海绵城市建设。一是明确职能部门自身职责，明晰部门分工和管理权限边界，注重部门间工作衔接和协调配合，创新管理方式，制定奖惩管理机制。二是规范完善内外监督机制，实施内外监督相结合的管理方式，规范和监督管理人员的用权行为，防止贪污腐败、滥用职权，威胁工程质量。同时管理部门联合公众、媒体等社会力量，强化对承建单位和相关生产企业的社会监督，打造透明化、制度化监督程序。三是政府部门强化自身改革，简政放权，加强内部考核机制和绩效评价机制建设，建立“能上能下”的用人机制，提高行政效率，减少部门管理职权冲突。

（五）强化人才培养，培育绿色海绵产业。海绵城市建设涉及城市规划、给排水、风景园林、环境科学与工程、工程管理、材料学、经济学、自动化和机电与控制专业。实践表明，有效的跨学科队伍建设和完善的职业发展体系，对于稳定和壮大海绵城市行业队伍起到核心作用。一是加大对规划、设计、施工、管理、水文、气象、排水、园林等多学科、多方向的人员培养，引导专业人员在设计、建设和管理各个环节追求精细化，着力打造一支高水平的设计、监理、施工技术人才队伍。二是着力打造绿色海绵产业，积极组装以水资源为主的经营性项目，引进民营资本或企业资本。建立海绵城市工程技术研发中心、海绵产品产业园或海绵产品企业，严格准入制度，鼓励扶持有能力的企业开发质优价廉性价比高的海绵新产品、新材料，服务海绵城市建设。三是积极采取措施，引进专业技术人才，充实建设队伍。加强对相关部门监管人员及设计、施工、监理等单位从业人员的业务学习和培训，切实增强建设队伍的综合素质和能力。

海绵城市建设是实现城市化和自然生态系统协调发展的有效途径，有力克服了城镇化发展过程中的问题。当前，无论城市规模的大小，建设海绵城市已经是大势所趋，必须推动新型城镇的建设，在城镇化发展中贯彻落实以人为本的思想理念，加快海绵城市建设。

河南省住房和城乡建设厅

郑州郑东新区北湖湿地公园