从小岗村看我国农业发展方式改革

关正标　李永明

作为农业“大包干”发源地，凤阳县小岗村被誉为全国农村改革“第一村”。在党的十一届三中全会召开前夕的1978年冬，凤阳县小岗村18位庄稼汉按下了18颗鲜红的手印，改变了当时土地耕种管理方式状况，掀起我国农村改革序幕，一举解决了温饱问题。十一届三中全会后，农户拥有承包经营权，“两权分离”取得良好效果。2008年9月30日，国家主席胡锦涛视察小岗时说，我要明确告诉乡亲们，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。胡锦涛的一句话，给小岗人民吃下了定心丸，给小岗村的发展注入了活力，小岗村又一轮的土地改革再次走向了前列。当前，小岗村可用耕地1.45万亩，已流转了0.845万亩，占全村土地58%。

据农业部统计，截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，已占家庭承包耕地总面积的28.8%，土地流转不仅能提高存量耕地的使用效率，亦可以通过土地复耕在增量上优化耕地资源，增加规模化经营的预期收益。

作为农村改革的發源地，小岗村再一次成为土地改革的领头羊。2012年7月起，小岗村在省、市、县相关部门的领导下，开展了土地承包经营权登记确权工作。2013年初，该村完成了863户农户的10263块耕地（计12288.78亩）的测绘、发证工作。在本次土地承包经营权登记确权之前流转的承包耕地，已经被流入方整理成大块，无法确认注入前各地块的“四至”，不能勘测其地籍图。但按照流转合同和村委会的确认，最后确定其流出农户为112户、流转面积为1321.19亩。两项相加（12288.78亩+1321.19亩），此次次小岗村土地承包经营权登记确权总面积为13609.97亩。

由于一、二轮土地承包均是责任承包制，客观上淡化了对空间信息的管理需求，加之法律的缺位和农村资产权属关系的不明确，使得政府对之前所发生土地流转、征地占用等行为的资掌握不够完整，造成名义权属与实际情况存在较大误差。凡此种种，造成了目前我国农村承包地地籍管理混乱的现状，因此需提高该项工作必要性认识。

十一届三中全会以后，我国土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分置”，这是我国农村改革的重大创新。但是，随着工业化、城镇化快速发展，大量劳动力离开农村，农民出现了分化、承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。顺应农民保留土地承包权和流转土地经营权的意愿，这是我国农村改革的又进行一次重大创新：“两权分置”过渡到“三权分置”，即把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，从而实现承包权和经营权分置并行。

“三权分置”是引导土地有序流转的重要基础。“三权分置”既可以维护集体土地所有者权益、保护农户的承包权益，又能够放活土地经营权、解决土地要素优化配置；既可以适应二三产业快速发展的需要，从而让农村劳动力放心流转土地、放心转移就业，又能够促进土地规模经营的形成。因此，“三权分置”既顺应了农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，又把农民土地承包经营权分为承包权和经营权、实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新、是又一次巨大的政策飞跃。

土地确权必须确定一些基本原则，这些原则应体现土地确权的精神实质，为正确界定土地权属指明方向，并在整个土地确权中始终起指导作用。基本原则应当包括：①尊重历史，面对现实的原则；②有利于生产和生活，有利于社会稳定的原则；③政策和法律并用原则；④分阶段、区别不同情况处理原则；⑤权利设定一般法定原则。

土地确权登记发证工作所遵循的主要原则大致有五项：依法依规原则；便民高效原则；因地制宜原则（允许各地根据自身的经济、社会、技术条件和工作基础，在满足维护农民土地权益和管理需要的前提下，进一步细化政策，选择合适的技术手段）；急需优先原则；全面覆盖原则（农村集体土地所有权确权登记发证应覆盖到全部农村集体土地，包括林地、草地等）。

土地确权登记的前提是对土地进行精准实测。目前来看，农村的土地还存在面积不准、数据不清的现象。尽管在二轮承包时农民的承包权全部发了证，但在1998年颁证时算出的土地面积并不精准。1983年家庭联产承包责任制即第一轮承包在全国推开，承包期是15年。1998年进行了第二轮承包，其期限包为30年。但这两轮的承包由于测量仪器的落后，算出的面积很多是不准确的。从而造成目前绝大多数承包地确权登记难度很大，所需要的实测经费量巨大。同时，该项经费在由谁来出的问题上存在“扯皮”现象。例如，中央文件规定列入地方政府财政预算，但由于财政收入有限，无力承担全部该项经费支出，地方政府对该项工作积极性并不高。

小岗村土地确权成效显著但也存在一些问题，亟待破题。从成绩方面看，由于确定了耕地的准确位置，农民不怕自家的耕地流转到期后要不回来，测绘公司测绘后，4300亩治理区的农户与创发公司签订了土地流转合。小岗村有效解决了承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明确的问题，确定了耕地的准确位置；有效保持了农村土地承包关系的稳定，在登记过程中及时解答了农户的很多疑虑、处理了农户之间的承包土地纠纷，促进了土地流转和规模经营。从而为农业区域发展规划及产业发展提供准确的依据，实现农村土地承包经营权、农业产业发展等科学化管理。但从问题角度来看，有些问题亟待解决塘坝、水沟边等被村民私自开垦成耕地、种植作物，现存在部分村民不予承认，要求对其进行确权；部分村民要求对已征地、规划建设用地进行确权；有村民将自家的承包地长期让别人耕种，从而产生权利归属争议；部分村民在一轮承包时有承包地，但其后转为了非农业户口，在二轮承包时没有承包权但却一直耕种原有的耕地并要求将其求将其确权登记。

总之，小岗村农业发展方式的成功及存在问题是我国农业发展方式的缩影，作为全国农村改革第一村，解剖小岗村这只“麻雀”，对于全国农村相关改革和政策研究来说，具有一定的参考意义。

（作者单位：中共凤阳县委党校）