加强林业公共管理研究的必要性

朱占存

摘要：我国是一个林业资源发达的国家，森林总蓄积率占世界第五位。同时，人均占有量来说，我国也是一个林业资源不发达的国家。森林覆盖率居世界一百多位，人均森林森林蓄积量远低于世界平均水平。因此，加强林业管理是我国国情的现实需求。将公共管理理论原理运用到林业领域是普遍性与特殊性的辩证统一，因此要把握好林业资源管理中的特殊性。本文主要分析林业公共管理的重要性和可行性。

关键词：林业；公共管理；必要性

党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干问题的重大决定》中明确指出要健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革。这是从国家顶层设计的层面研究林业管理体制，对今后林业领域管理的改革和创新具有重大的指导意义。加强林业公共管理是立足我国林业国情出发，符合创新管理体制并举的现实要求。

一、林业公共管理重要性

林业领域实现公共管理的重要性研究本质上是对我国林业现状的剖析，是对林业资源在国民经济发展中所起作用的分析，是林业资源对于保护生态环境的解析。

1.我国林业发展现状

（1）我国林业资源总量丰富，但个量不足。这是我国林业资源最基本的现实状况。据林业局数据统计分析，我国现有森林面积1.34亿公顷，总蓄积量101亿立方米，居世界第五位森林覆盖率仅为13.92%，远低于世界平均水平27%，居世界第104位；但同时应注意到的是人均森林面积仅0.11公顷，是世界平均水平的11.7%，人均森林蓄积量8.6立方米，是世界平均水平的12.6%。由此可见，我国是一个森林资源贫乏的国家。

（2）森林资源分布不平衡。我国森林资源集中分布在东北、东南、西南和中部的大别山地区，而华北、华东、西北地区的森林资源分布稀缺，这与华北、华东地区经济发展水平、人口密度不相匹配。

（3）森林资源质量下降，利用率低。由于我国经济快速发展，在过去的社会主义现代化建设中没能切合实际森林使用状况，造成大量的天然林区，优质林区资源的浪费。最终导致我国林业资源总体质量下降，人工林成长进程滞后于林业实际发展需要。

（4）森林破坏性严重。我国森林资源的破坏主要来自两个方面，一是管理漏洞和惩罚不严带来乱砍乱伐行为的渗透，全国每年采伐面积远超出计划限制水平。二是森林受灾严重，主要表现为自然或人为带来的森林火灾，每年我国林区遭受火灾超过5000多次，森林损毁率异常严重。其次，由于病虫害的影响也导致优质天然林木的减少。

2.森林的生态价值

（1）涵养水源，防风固沙。我国西北地区土地沙漠化和荒漠化现象严重，土壤水土流失严重。加强该地区林业资源的保护有利于土壤结构的改善，减少荒漠化面积，从而改善当地居民的生态环境。

（2）空气净化，尘埃过滤。森林资源的另一个生态价值表现在对空气的净化，生成氧气，森林资源的丰富程度关系到一个地区的空气质量。因此许多城市地区大力建设绿地和草地就是为了改善城市空气洁净度。

（3）局部性气候调节。森林资源能够调节一个地区局部的空气湿度和温度，能够降低城市热岛效应。因此，森林面积越大，调节气候的能力越强。

3.管理体制机构不健全

相比于发达国家而言，我国林业领域的管理体制机构还不健全。我国林业资源管理实行的是林业局统一领导下的林区管理体制，将我国林业资源集中划为几个片区，同时各级政府设立林业管理单位负责本地区的林业资源的管理。这样造成了政府部门林业管理单位和林场林区管理单位之间职能的交叉重叠，甚至出现了多头治理的局面，造成行政效率的下降，人力资源的浪费。

其次，我国林业管理体制中缺乏相关绿色保护组织或者生态环境保护组织的监督管理，这种非政府性组织在发达国家林业资源管理和保护的过程中起到关键性的作用。而我国林业资源管理多以政府主导，是一种官僚化的行政管理体制。

二、林业公共管理的必要性

1.林业资源的准公共产品性质

从经济学角度来说，物品可以分为公共物品和私人物品。公共物品具有非竞争性、非排他性和非分割性，继而可以进一步划分为准公共物品和纯公共物品。对森林资源的采取利用不会妨碍他人对其利用的效果，因此具有非竞争性，其产品使用的边际成本为零，而且森林资源具有局部的排他性。

除此之外，森林资源提供人类生存环境是市场所不能具有的这本身就是公共产品的特性。而且森林资源的生态价值和经济价值为生态环境的保护、国家的建设作出了巨大作用。因此可以说，林业资源属准公共产品。

2.公共管理的优势

公共管理源起于20世纪80年代的西方国家，以应对西方国家出现的财政债务危机，对政府管理的运作进行全方位的立体式的改革。具体来说，公共管理在林业资源管理中有以下几个优势：

（1）强调林业资源管理绩效。我国林业资源实行林区分片管理和各级政府部门林业部门的管理，这就造成二者之间权力分割，矛盾重叠。而公共管理强调以绩效管理为核心价值，所有林业资源的管理工作都是围绕林业资源的发展和保护工作而展开，并且要求工作绩效的提升。

（2）重视社会组织力量。我国林业资源管理过程中忽视社会组织的参与合作管理，因此引进公共管理理论有利于社会组织对林业资源管理的监督和保护工作的展开，从而增进管理的活力和动力。

（3）关注管理技术的革新。我国林业资源管理还停留在传统的管理技术中，广大的西南和东北地区较少利用遥感技术、卫星技术对林业资源进行监测和管理。公共管理理论讲究方法的创新，追求管理手段的科学性和有效性。

（4）强调政府治理责任。我国林业资源在管理过程中忽视了对政府责任治理的研究。公共管理理論强调政府治理的责任和正当性。因此，林业资源的管理可建立主管部门问责制。如林区特大灾害的发生要对主管领导作问责追究。

三、结束语

我国林业资源总量丰富，人均不足。因此，加强林业资源的管理是政府部门的重点工作。公共管理理论作为新起的管理理论，有着其重要的现实意义。将公共管理理论运用到林业资源的管理有利于林业资源的保护和利用，实现林业资源的现代化发展。

（作者单位：宁夏中宁县国土资源局）