蔡当局“年金改革”加剧岛内社会分裂

谢楠

“年金改革”迫在眉睫

5月20日，蔡英文当局已在台执政满一年。在蔡当局的施政纲要中，“年金改革”是其施政的要点之一。台湾的“国民年金”制度（简称“年金制度”）是一个极为复杂的退休金体系，包括军人保险、军人退抚、公教人员保险、公务人员退休、学校教职人员退休、私校退抚、政务人员退职、法官退养金、劳工保险、劳工退休、民众年金、老农津贴、农民健康保险条例13种以职业身份划分的养老金及社会保险制度。目前，台湾社会这种高度碎片化的“年金制度”面临多方面严峻挑战，改革迫在眉睫。

首先，“年金制度”受人口老龄化等因素影响，面临入不敷出的沉重压力。台湾“年金制度”根据职业分类，分别建立了“公务员退抚基金”“教育人员退抚基金”“军职人员退抚基金”“劳工保险”等基金，负责各群体养老金的收支和运营。当前，各退休基金均面临严重收不抵支的问题。

一方面，台湾人口老龄化发展速度惊人，领取养老金的人口越来越多，但承担缴纳养老费用义务的劳动力年龄人口却在不断下降。据台湾统计部门估算，2015年台湾劳动年龄人口达到最高峰1738万人后便逐步下降，预计在2031年将出现2.6名劳动力人口抚养一名老人现象，到2060年劳动年龄人口则将下降至不足1000万。另一方面，养老基金运营绩效极差。相对于岛外养老基金投资报酬率为5%～7%的高水平，台湾养老基金因操作专业性不足，20年来平均报酬率仅为1.68%，使养老基金出现巨额财务亏损。如果台湾“年金制度”不改革，军、劳、教、公各基金将分别在2011年、2018年、2018年和2019年出现入不敷出的情况，并将在2024年、2027年、2028年和2030年彻底用罄破产。

其次，台湾社会进入经济增长放缓、收入增长停滞的“闷经济时代”，民众更渴求实现“分配正义”，而军公教群体较高的退休所得引发其他群体（特别是劳工群体和青年群体）产生了较强的“相对剥夺感”。进入2000年以后，台湾经济增长速度呈阶梯式下滑，增长速度由8%逐步下滑至1%～2%左右，2016年经济增速勉强“保1%”，明显落后于韩国、新加坡和香港等经济体。

台湾经济下行致使民众实际薪资所得出现了长达16年的“冻涨”，2016年台劳动者每月平均薪资约为5万元（新台币，下同），扣除物价上涨因素，低于2000年水平。更为严重的是，台湾薪资分布向低薪集中的情况极为突出，据统计，2016年全台884万受雇佣者，有超过602万人月薪资低于4万元；在30岁以下的195万受雇佣者中，有超过171万人月薪低于4万元。

劳动者的低收入导致他们未来所领的退休金更少。据台劳动部门统计，2015年台“劳保”基金平均能为每位劳动者每月提供16179元的退休收入，其中超过75%的劳工每月退休所得低于2万元，退休所得替代率（退休金与退休前工资之比）大约在54%～79%之间。与之形成鲜明对比的是，军公教群体退休所得却非常优渥。据台湾“行政院年金改革办公室”数据显示，台公立学校退休教师平均月领68052元，所得替代率约75%～95%；公务人员退休后平均月领56383元，所得替代率约75%～95%；军职人员退休后平均月领49379元，所得替代率约75%～95%。如果再加上“十八趴”（军公教群體将一定额度退休金存在银行，享受18%特别优惠利息待遇，1995年入职后的公职人员不再享受）、年终慰问金（约为1.5个月薪水）以及三节慰问金（春节、端午和中秋），部分军公教人员退休所得甚至会超过在职时工资。庞大的退休金开支使台财政背负了巨大压力，仅“军公教十八趴”和年终慰问金每年就需付出超过1000亿元，各种退休补贴支出合计超过3000亿元，超过岛内18个县市的年度预算。

当前，台“年金制度”改革已成为岛内社会共识，但如何推进改革却极度缺乏共识。马英九在第二任期规划推动“年金改革”，提出了“多缴、少领、延退”的改革基本原则，试图处理备受外界诟病的“军公教十八趴”问题，并大幅削减军公教群体的年终慰问金。但这种率先向蓝营“铁票部队”动手的做法引发了蓝营内部强烈反弹，没有获得台立法机构支持，并成为2014年和2016年两场选举国民党惨败、大量蓝营支持者“消失不投票”的重要原因。

2016年台湾再度出现政党轮替，民进党再度上台执政。据民意调查显示，“年金改革”议题在台民众期待尽快推动的改革中位居前列。

军公教退休群体成为“罪魁祸首”

蔡英文上台执政后，为兑现竞选承诺，火速推动“年金改革”，在“行政院”内专设“年金改革办公室”，由台湾地区副领导人陈建仁为首成立“年金改革委员会”，并制定出改革时间表，计划在执政一周年时初步完成“年金改革”。

2017年5月初，民进党不顾立法机构内蓝营民意代表的强烈反对，强行初审通过台湾“公务人员退休抚恤法草案”和“公立学校教职员退休抚恤条例草案”，将公务人员与公立学校教师基金提拨率（本薪加一倍）由12%提升至18%，并将两者退休金的计算标准确定为“最后在职前15年平均工资金额”。相较于台立法机构其他党团以及军公教团体提出的方案，民进党版本对公务员和公立教师群体退休标准最为苛刻，并且在协商时“寸土不让”。按照台立法机构的议案审议流程，议案一旦通过初审，未来民进党便可利用多数席次优势通过法案。对此，军公教退休群体极为不满，相关团体先后在2016年9月和2017年4月发起多次社会抗议运动，组成“八百壮士”在台立法机构外长期抗争，声称将在5.20蔡英文就职一周年前后举行规模更大、烈度更高的抗议活动。同时，岛内舆论也猛烈抨击民进党这种动辄强渡关山的霸道行径，强调民进党公然违反公平正义精神，严重违背改革程序，将改革变为一台“绞肉机”，把社会与民意绞成“一团肉末”，整个社会烽烟四起。

客观而言，台“年金制度”涉及众多群体切身利益，实施改革必须具备以下三个基本条件：一是行政机关必须要有足够的权威，能够中立、客观地调节各利益攸关团体的利益再分配；二是必须营造一个相对理性、和谐的社会氛围，使各利益攸关团体能够理性对话、相互妥协退让；三是应以系统性思维推动改革，不仅重视“损有余补不足”，还能有效改善现有养老基金的经营绩效，为改革提供更大转圜空间。很遗憾，从目前蔡当局推动“年金改革”的进程来看，绿营完全以意识形态挂帅，刻意操弄、迎合岛内民粹风潮，全力打压军公教退休群体的合理诉求。

经过精心的政治计算，绿营将“年金改革”的重点锁定在军公教退休群体。绿营认定军公教退休群体是蓝营的“铁票部队”，即便是照顾其福利，也不会获得该群体的选票支持。同时，绿营充分吸收马英九试图做“全民领导人”、率先伤害自身支持者利益的经验教训，实施有显著倾向的公共政策，完全不顧行政部门应有的中立性和公平性。加之，拥有优渥收入的军公教退休群体已在岛内引发相当多群体的不满，选择对军公教退休群体“开刀”具有某种程度的“合理性”。因此，绿营全力开动舆论机器，对军公教退休群体发动强力“污名化攻击”，指责军公教退休人员是“米虫”，是造成台湾财政破产、代际不公平的“罪魁祸首”。

必须指出，单纯将军公教群体退休所得与当前劳动者薪资收入进行比较并不恰当，这对军公教退休群体的历史贡献缺乏应有尊重。在台湾经济初步起飞的上世纪六七十年代，台当局将大部分财政收入用于经济建设，军公教群体忍受了长时间的低工资低福利。台当局无法拿出现金直接提升军公教待遇，便选择采取“优惠存款利息”的形式作为军公教养老金的补充，而当时整个社会的存款利率也高达14.2%，军公教优惠存款利率与一般银行利率并没有明显差距，因此当时这一做法并未引发普遍争议。但当整个社会经济下行、财政开支压力增大时，台当局又出于选票考量，迟迟不肯对“年金制度”进行整体改革，尤其不重视提升覆盖面更大的劳工保险的缴费率与替代率，致使军公教群体与劳工群体的退休福利待遇差距更加明显，社会矛盾不断激化。

事实上，岛内军公教群体并非一味反对进行改革，只是强调不能“乱改”，不能轻易破坏“信赖保护”与“不溯及以往”原则，不能恶意污名化特定群体，必须进行理性对话与讨论。但绿营完全不顾及军公教退休群体的感受和意见，在推动改革过程中屡屡“强渡关山”。绿营这种拒绝对话、一定要“达标”的强硬态度是激起岛内军公教退休群体强力抗争的根本原因。

暴露台湾陷入“治理困境”难以自拔

“年金改革”作为调节岛内社会福利分配的重要公共政策，涉及利益面广、政策复杂性高，是检验领导者治理能力水平的“试金石”。当前，台湾“年金改革”可谓烽烟四起，充分暴露出蔡英文当局施政能力不足、治理能力欠缺的致命短板。

首先，在“年金改革”中对军公教退休群体采取全力打压的态度暴露出蔡当局仍习惯以斗争思维来处理重大公共议题，缺乏对不同群体诉求的整合能力，只会采取“扶一边压一边”的粗糙手法，完全丢掉了“沟通沟通再沟通”“谦卑谦卑再谦卑”的姿态，改革后遗症大。更令人诟病的是，近期蔡当局还推出了“前瞻基础设施建设计划”，表面上是希望通过近1万亿的公共基础设施建设投资带动岛内低迷的民间投资，为台经济打强心针，实际上是企图通过利益输送强化对基层派系、“桩脚”的控制，为2018、2020两场选举服务。考虑到“年金改革”后可大幅减少财政支出，蔡当局提出“前瞻基础设施建设计划”就相当于把军公教退休人员砍掉的社会福利转移至绿营执政县市。这种“挖肉补疮”的行径引发军公教群体更大的不满。即便蔡当局凭借完全执政优势强行通过了“年金改革”方案，群体之间的心理裂痕已难以弥合。可以预见，未来台湾社会在进行选举动员时，不同利益群体、不同代际之间的矛盾将会以更加尖锐的形式爆发，岛内政党恶斗将无法休止。

其次，蔡当局对“年金改革”采取避重就轻的策略，只顾着削减军公教退休群体的相关福利，却对亏损更大的劳工保险基金提不出相应的应对策略。劳保基金涉及800多万劳工的切身利益，理应放在“年金改革”的首要位置。但蔡当局“柿子挑软的捏”，只会挟民粹风潮迫使军公教退休群体低头，却无力啃改革的硬骨头。事实上，除“年金制度”亟待改革外，台湾社会还累积了一系列结构性顽疾，如人口结构持续老化、经济竞争力不断下降、民众收入增长停滞等，要求大刀阔斧地推进改革，而蔡当局短视的政策思维暴露其既无意愿也无能力推动台湾社会实现真正的结构性改革。从长期上看，台湾社会极有可能陷入“治理困境”难以自拔。