论我国网络租约车监管措施的完善

冯晓玉

摘 要：2015年政府工作报告首次提出“互联网+”行动计划，加快发展分享经济，以滴滴、快的等为代表的网络租约车平台迅速发展起来。网络租约车的出现，产生了巨大的经济、社会效益，但同时也带来了监管主体不明、平台企业定性及不正当竞争等一系列监管难题。笔者立足于我国网络租约车面临的现实问题，探寻可得借鉴的域外监管措施，提出对我国网络租约车监管的完善建议。

关键词：网络租约车；市场准入；不正当竞争；合作监管

2015年1月7日，因私家车车主陈超在济南西站运送乘客时使用滴滴打车软件，客管中心的执法人员认定陈超属于非法运营，责令其停止违法行为并处以罚款2万元。陈超因不服行政处罚，向中区法院起诉要求撤销客管中心作出的行政处罚决定。该案历时两年，审理一度延期，中级法院最终判决陈超胜诉，撤销原行政处罚。此案是针对专车的首例行政诉讼，被称为“全国专车第一案”。此案一出，引发了学界和社会公众对专车身份的激烈讨论，加快了我国对网络租约车监管措施的完善。2016年7月14日，交通运输部联合工商部、工信部等其他六部委颁布 《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），并于同年11月1日起施行。《暂行办法》被称为專车新规，将网络租约车（以下简称“网约车”）列入了出租汽车管理法规体系内，首次明确了网络租约车的合法地位。

一、我国网约车的发展概况

（一）网约车的概念

我国当前经济发展迅猛，移动互联网技术在交通运输领域发挥着不可替代的作用，网约车正是“互联网+交通”新业态的典型代表。但是，网约车在理论上一直是一个模糊不清的概念，带来了监管的难题，要完善我国对网约车的监管措施，首先必须对其概念做出准确界定。

有学者认为，网约车是通过互联网平台提供的智能手机应用软件有偿预约车辆，为自己提供城市出行服务，实现点到点运输服务的出行方式。此观点将网约车等同于一种出行方式，而且其中“互联网平台”的外延太过宽泛，也没有抓住网约车概念的核心，笔者并不完全赞同。

根据《暂行办法》第2条，笔者认为，网约车是指利用其接入的互联网服务平台企业提供的乘客需求信息，有别于以巡游方式提供出行服务的传统出租车，提供预约出租汽车服务的特定车辆。此观点立足于网约车接入的互联网技术服务平台，体现与以巡游方式提供出租汽车服务的传统出租车的本质区别，较为准确地界定了网约车的概念。生活中更常用“专车”来指代这种新型车辆，目前除了专车，还有快车、拼车、顺风车等多种形式的网约车。

（二）我国网约车的发展现状

我国网约车的发展经历了三个阶段。最初，网约车平台企业将出租车接入网约车平台实现信息匹配，改善因信息不对称造成的空驶问题。接下来，网约车极大满足了长期处于饥渴状态的出行市场需求，是互联网技术对传统行业造成冲击和颠覆的典型代表。随着出行市场日益壮大，以及消费者越来越个性化的需求，大量私家车接入网约车平台企业，提供更为个性化的运输服务，形成我国当前的网约车市场。

滴滴未来三年目标，叫3313战略，每天服务三千万人，三分钟之内车到面前，每天服务三千万的用户和一千万的司机。

二、我国网约车监管面临的现实问题

网约车蓬勃发展的过程中，亦在一定时期内产生了市场及监管的混乱，随着相关法律规范的完善，对网约车的监管逐步走上正轨，但依然存在如下问题：

（一）监管主体不明确

网约车是“互联网+交通”新业态的典型代表，是移动互联网业务与交通运输业务的融合应用，其凭借“互联网所具有的泛在性——时间泛在、空间泛在和主体泛在，使得分布式的资源配置、协同型的价值网络和跨越空间的经济集合成为可能，从而打破了实体地域的经济集合概念”。网约车不同于传统出租车，交通运输、工信及工商等多个政府部门都可以对其实施监管，多头监管现象普遍存在，存在监管主体不明确的问题。

（二）网约车平台企业的定性问题

随着网约车市场的日益壮大，如何对其监管变得越来越复杂，理论上对于平台的定性问题存在较大的分歧，有以下三种主流观点：

第一种，大多数平台企业认为其与消费者之间是信息服务合同关系，即平台仅提供包括费用、车辆、驾驶员、行驶路线等相关服务信息。如滴滴《专车使用条款》第1 条规定，“滴滴出行平台提供的不是出租、租车及/或驾驶服务，我们所提供的仅是租赁车辆及驾驶人员的相关信息。我们只是您和供应商之间的平台。”

第二种，认为平台企业与消费者之间是居间服务合同关系，平台只是促成消费者与驾驶员交易的居间人。如优步的服务协议规定“Uber出行平台本身不提供汽车服务，并且Uber也不是一家承运商。汽车服务是由汽车服务提供商提供的，您可以通过使用应用程序和/或服务发出请求。Uber只是充当您和汽车服务提供商之间的中间人。”

第三种，认为平台企业和消费者之间是运输服务合同关系。

笔者赞同第三种观点，主要理由如下：其一，有关网约车服务的内容和标准、收费规则及服务质量保障等合同内容都由网约车平台企业负责制定和实施。其二，实践中出现服务质量、侵权行为、责任事故等纠纷也由平台负责处理。其三，国内已经形成超级网约车平台企业，品牌性较强，如滴滴、快的及神舟专车等，消费者在选择网约车出行服务时均认为在和网约车平台企业进行交易。

（三）不正当竞争问题

追求规模经济是渗透在互联网公司的基因中的，网约车平台企业也不例外。在全面深化改革的关键期，我国城镇化速度日益加快，城市范围迅速扩张，但是没有及时更新完善城市公共交通的配套建设，导致无法满足不断增长的出行市场需求。城市和郊区均缺乏高效便捷的出行方式，而采用巡游方式载客的出租车无法弥补这一缺口。网约车的出现解决了传统出租车拒载、绕路、态度差等弊病，提供更为优质的服务。但是，为了争取更多的用户以扩大市场份额，一些平台企业在市场竞争中采取减免、补贴、返还等各种不正当竞争行为，以达到市场支配地位形成垄断，这将无疑有害于我国社会主义市场经济的健康良好运行。

三、网约车监管的域外视角

网约车在国外起步比我国要早，因此国外对网约车的监管已经有了相对成熟的理论及实践经验。近两年来，法国、新加坡、美国等纷纷出台了新的对策与措施。当前关于网约车监管的模式，世界范围内主要有以下三种：

（一）否认网约车的合法性并严格查处

优步在短短五年内借助广大消费者的欢迎，经营规模迅速扩张，市场份额不断扩大，在全球三百多个城市均有运营。但是在多个地区与当地政府监管机构和传统出租车行业产生利益冲突，一些国家为维护当地出租车行业的利益和市场的稳定发展，严格禁止网约车的运营。比如：法国的执法部门不仅不承认网约车的合法性，而且将网约车服务作为非法营业进行严格查处。日本也对网约车全面禁止，在优步进军日本市场半年后遭封杀，是因为网约车属于没有资质的车辆，违反了日本《道路运送法》。

（二）承认网约车的合法性但严格监管

新加坡等国已经通过立法确认网约车的合法身份，但对其运营采取严格的监管措施。比如：不仅要求所有网约车平台企业要在“陆路交通管理局”备案，而且只有通过管理局的审核才能获得运营资格。同时要求服务过程中的收费和附加费事先向消费者说明，并且不得超过本地出租车现行价格。为了杜绝拒载行为，陆路交通局规定，消费者可以在不告知驾驶员目的地的前提下进行预约。此外，还要求所有平台配备基本的客服，以应对各种资讯以及投诉处理等事物。这是新加坡政府首次对网约车严格监管。

（三）承认网约车的合法性且宽松监管

在美国，已经有三个州（科罗拉多、加利福尼亚以及华盛顿哥伦比亚特区）纷纷通过立法或监管决定，确认网约车合法地位，而且不设运价、数量管制，给予更大的自主权。加州公共事业委员会（CPUC）认定，优步及类似的网约车服务，与传统的出租车不同，属于网络预约服务。为此委员会专门为优步等网约车企业创立“交通网络公司”（TNC），制定新的监管策略，如TNC和私家车不需要申请各类道路运输行政许可。明尼阿波利斯交通网络公司条例规定，网约车是指经TNC认可的、利用网络在线服务平台发布的乘客需求信息，提供预约客运服务的非营利性的私家车。[4]

美国还实施新型的政企共同监管模式，政府主要负责对车辆和驾驶员设置准入条件；而交通网络公司则具体负责考核车辆和驾驶员的准入资质，并承担各类日常监管职责。

最初，大部分外国政府对优步等网约车平台企业采取抵制态度，之后随着网约车的市场效益日益明显，纷纷转变为缓和的态度，开始评估讨论网约车的合法性，并且探寻有效的监管措施。现如今，美国、新加坡等国家已承认网约车的合法性，只是二者采取的监管措施的宽松程度不同。从某种程度上来看，上述国家的监管态度体现了其当地原有的交通运输状况。如果其本地传统出租车行业占有的市场份额较大，公共交通能基本满足出行市场需求，政府则持谨慎态度以控制网约车进入，以免对既有出行市场造成冲击和引起混乱；相反，如果当地公共交通无法满足出行市场的需求，政府则采取鼓励支持态度，让网约车进入市场以缓解交通运输压力，提供更为高效便捷的出行方式。

四、对我国网约车监管的完善建议

（一）确立集中统一、政企合作的监管模式

“互联网+”经济模式是跨界的业态，并且网约车平台企业大多是轻资产企业，一般只有一个主要营业机构所在地，而面向全国甚至全球提供服务。传统的监管模式是按属地管辖原则来划分管辖范围和分配管辖资源的，使得县市一级监管部门无法有效监管，继续沿用传统监管模式势必会人为割裂网约车的内在联系和有机统一。实践中，网约车在提供出行服务的同时，往往还提供其他各种服务，如城市导游、小额信贷，顺路快递等业务。由于传统监管具有行业分割性，在这种情况下，交通、工信、旅游及邮政等多个部门都可以对其实施监管。笔者认同“我们没有必要为自己设定一个非此即彼的‘二选一难题：不是信息服务，就是运输服务。它是跨界的业态。”

关于政企合作监管，笔者认为“没有行业的协作，大部分管制方案都会失败”。对实际经营服务信息的掌控，平台企业远超政府监管部门，其借助现代GPS技术和网络双向互动评价机制第一时间掌握监管所需的信息，诚然，政府有权要求共享信息亲自监管，但是政府监管人员和经费有限，很难针对网约车日常经营活动实时监管，因为政府就算获得足够信息也无力对其进行实时分析处理[6]。具体操作上，我国也可吸收美国加州的经验，由监管部门设置车辆和驾驶员的准入条件、安全运营标准等，由平台企业负责具体实施日常监督管理责任，协助政府进行监管。笔者认为可以先在我国部分城市进行试点，再根据实际运行情况与反馈效果决定是否推广。

（二）设立统一的市场准入门槛

1.车辆

根据《暂行办法》的规定，车辆必须符合下列条件：乘用车是七座以下的；安装定位、报警装置；技术性能符合相关运营安全标准等。但同时规定，相应主管部门有权结合本地实际情况确定车辆的具体标准和营运要求，并且放权地方政府可以对发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定。笔者认为，尽管《暂行办法》对于拟从事网约车经营的车辆设定的条件比较宽松，但却放权地方政府，因而实际上各地对车辆准入设定的条件参差不齐，并且有的地方可能会严格限制车辆准入。如北京、上海、青岛等地，关于车辆标准规定为：必须是当地城市车辆牌照，而且在车辆轴距和排量上也作了严格要求。在这里，笔者认同“在处理市场与政府的关系中，尤其是在‘互聯网+的时代，需要在竞争的市场与聪明的监管中达致平衡，创新政府监管的理念与方式。”[7]需要在市场调节和政府监管之间找到平衡，设立统一的车辆准入条件，而不是一味严格限制。

2.驾驶员

目前网约车驾驶员大多来自社会上的闲散车主，其素质参差有别，而当前监管措施还不够完善，而交通安全事关社会公共利益，驾驶员个人条件至关重要。

关于驾驶员的准入条件，《暂行办法》规定有：取得相应驾驶证并具有3年以上驾龄；无吸毒记录，无酒驾记录；无暴力犯罪记录等。但是，这里有一个兜底条款即“城市人民政府规定的其他条件”。同样，地方政府有权对驾驶员准入提出其他限制条件，从而导致各地标准不一，比如有的地方规定网约车驾驶员必须具有当地户籍，有的地方规定驾驶员取得居住证明即可。据此，笔者建议设立统一严格的驾驶员准入标准，禁止影响交通运输安全的人进入，同时也防止各地规定其他条件将符合标准的人员拒之门外。

（三）禁止各类不正当竞争行为

1.细分市场，差异监管

网约车的出现打破了传统出租车长期以来的垄断地位，带来极大的冲击和颠覆，不可避免地产生利益冲突，而冲突的关键就在于，二者共存于同一市场而网约车又具有竞争优势。因而要区分网约车与传统出租车的不同市场定位，在准入条件、运行价格、税收负担、服务标准等方面实行差异化监管，防止二者互相渗透，尤其是防止网约车以巡游方式揽客，应该采取多种手段对它们实施细分。譬如，要求网约车遵循“车库到车库”原则，要求对所有网约车的行驶轨迹进行实时监控等。

第一，将二者定位于不同出行市场与消费人群。传统出租车为广大消费者提供普遍的出行服务，仍然作为特许经营进行严格管制；网约车为有个性化需求的消费者提供特殊的出行服务，不应限制其发展，交由市场调节即可。第二，由于传统出租车在市场竞争中处于劣势地位，可以通过一定的政策支持与财税补贴给予财政支持；另外，严格监管网约车的收入，规范其依法纳税，严防偷税漏税，从而缓和二者的利益冲突。

2.价格管制

作为特许经营的传统出租车在我国是有价格管制的，而对于网约车，笔者认为没有必要进行价格管制，应采取市场调价。首先，二者服务对象不同，网约车为特殊需求人群提供出行服务，应鼓励发展，充分发挥市场的调节作用。再者，二者虽然市场定位不同，但毕竟共存于同一市场中，存在价格竞争，网约车的服务价格往往不会高于传统出租车，已经形成事实上的管制。但是，为防止一些平台为了扩大市场占有，在竞争中采取减免、返还、补贴等各种不正当竞争行为，笔者建议，应建立有效的投诉渠道，让各个网约车平台企业之间相互监督，对网约车服务中存在的各类扰乱市场的行为进行实时监督和及时投诉。

网约车的出现既满足了乘客出行需要，解决了城市交通问题，又极大提升了闲置车辆和人力资源利用率，能够产生巨大的经济、社会效益。在渡过发展初期的市场混乱和监管乱象后，随着对网约车监管的不断完善，网约车市场一定会朝着良性有序的趋势发展。

参考文献：

[1]《滴滴凭什么3年干到估值165亿美元？》，搜狐网，http：//business.sohu.com/20151210/n430631181.shtml.最后访问时间：2017年6月16日.

[2] 阿里研究院. 互联网+：未来空间无限[M].北京：人民出版社，2015.15.

[3]王静：《中国网约车的监管困境与解决》，载《行政法学研究》2016年第2期.

[4]Minneapolis Transportation Network Companies （ TNC） Ordinance，CHAPTE R 343. Transportation Network Companies City of Minneapolis Licenses and Consumer Services，Updated July 2014.

[5]王军：《网约车新规请勿削足适履》，财新网，http：//opinion.caixin.com/2015-11-10/100872399.html.最后访问时間：2017年6月16日.

[6]朱迪·弗里曼：合作治理与新行政法[M].毕洪海译. 北京：商务印书馆，2010.165.

[7]张效羽.《通过政府监管改革为互联网经济拓展空间—— 以网络约租车监管为例》，载《行政管理改革》，2016年第2期.

[8]高秦伟.竞争的市场与聪明的监管[J].财经法学，2016，（2）：63-67.

[9] 候登华.《“四方协议”下网约车的运营模式及其监管路径》，载《法学杂志》，2016.12.15.