北京市中医药养老服务的发展现状及政策建议

胡凌娟++++++吴欣++++++李瑞锋++++++孟浩婷++++++崔圆月

[摘要] 北京市已经进入老龄化社会，养老形势非常严峻。加快发展养老服务业任务紧迫，中医药在养老卫生服务中具有独特的优势，在养老服务体系建设过程中应当积极推进中医药健康服务与养老服务相结合。本文从北京市养老现状出发，就北京市发展养老服务产业的困难和出路进行了阐释，并提出养老机构增强中医药养护功能，实现机构养老模式创新，让中医药养老服务进入社区和居民家庭，建立中医药养老服务示范区，提升中医药养老服务的智能化、信息化水平，支持和研发有利于老年人群的养老和医疗保健产品等措施。

[关键词] 中医药；养老服务；现状；北京

[中图分类号] R197 [文献标识码] A [文章编号] 1673-7210（2017）06（a）-0094-04

Development present situation and policy suggestion on old-age service of Beijing traditional Chinese medicine

HU Lingjuan WU Xin LI Ruifeng MENG Haoting CUI Yuanyue

Management School， Beijing University of Chinese Medicine， Beijing 100029， China

[Abstract] Beijing has entered the aging society， the situation of providing for the aged is very serious. The development of old-age service task is pressing， traditional Chinese medicine （TCM） has a unique advantage in the old-age health services. It is necessary to promote combination of Chinese medicine health services and social services during the development process of old-age service system. This paper explains the reason about development difficulties and its countermeasures of old-age health service industry proceed from the current situation of old-age service， and old-age care institutions should enhance nursing of TCM function， impel innovation of old-age care service mode， let TCM service for old-age go into communities and residents families， build TCM old-age service model areas， upgrade intelligentization and informatization of TCM old-age service， support and development conducive medical health products and measures for elderly group.

[Key words] Traditional Chinese medicine； Old-age service； Current situation； Beijing

中医药在养老卫生服务中具有独特的优势：中医药在预防和诊治某些老年病、慢性病种时，针对性强，疗效优，毒副作用少；针灸、推拿等中医药适宜技术群众基础好，易于掌握与推广；中医重视养生与保健，“治未病”理論与食疗理念日益为大众所接受；中医特色护理在养老卫生服务中非常符合居民需求特点等。北京市已经早于其他省市进入老龄化社会，探索适用于北京市老年人特点的融合中医养老服务的模式很有必要，国家明确提出在养老服务体系建设过程中应当积极推进中医药健康服务与养老服务相结合。

1 北京市养老服务现状

1.1 居家养老成为主流养老模式

近些年来，国际上许多国家都将社区居家养老服务作为一种重要的养老模式，社区居家养老模式因其具有明确的服务对象、服务形式多样、保障范围全面、参与主体多元化而广受欢迎，比之其他养老服务模式，其低成本高效益更使得这种模式将成为养老服务未来发展的一个重要方向[1]。2014年，北京市发布《北京市人民政府关于促进健康服务业发展的实施意见》，提出探索建立医养结合的中医医疗保健机构，鼓励社会力量提供居家养老所需的身体照料、后期康复、健康咨询、临终关怀等多种形式的健康服务。预期到2020年，每千名老人拥有的养老床位数达到40张[2]。同年，民政部颁布《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》两个部门规章。在解决特大城市功能核心区老年人的养老问题方面，西城区民政局通过对西城区老年人社会养老服务现状与需求调查发现：老年人的医疗卫生服务需求旺盛。47%的老年人希望提供上门诊疗服务，同时，近一半的受访老年人表示社区卫生服务机构不能满足就诊需求；38%的老年人希望改善服务内容，增加药品种类，提供更适用的健康咨询等。超过50%的受访老年人有康复服务需求；超过23%的老年人需要入户护理；超过18%的老年人需要有专人陪同看病。尤其是失能老年人，最需要的是看病就医有人陪护，这些服务需求是起居照料之外最主要的需求。老年人对机构养老服务需求不强，居家养老更受欢迎。有数据显示，只有约12.5%的老年人选择机构养老，以中低龄的老年人为主；高龄老年人中仅有8.1%的老人选择养老院[3]。

1.2 居家养老服务机构和服务形式基本成型

北京市已试点建立了396个居家养老管理服务中心，实现了全市16個区县全覆盖，今后会覆盖更多社区。2015年底开始为北京市65～79岁老人发“北京通”养老助残卡[4]。未来有关老年人健康监测及护理等各种服务项目均由各级居家养老管理服务中心监管。以西城区为例，西城区基本实现“9064”目标：即90%的老年人家庭照顾养老，由社会保障体系和服务体系提供支持，6%左右的老年人可在社区实现日间照料和托老服务，4%的老年人入住养老机构。

1.3 现有养老机构服务能力不容乐观

北京市养老机构数量已达到一定规模，并初步呈现投资主体多元化的趋势，但总体而言，社会化不足，养老机构和床位总量与需求之间仍有较大差距，老人入住率低，机构护理人员和设施水平参差不齐。有人对北京市登记注册并正常运营的349所养老机构进行问卷调查[5]。其中，政府办养老机构138所，占机构总数的39.5%，社会办养老机构占机构总数的60.5%；能够收住失能老人的养老机构244所，占机构总数的70%；北京市万名老人拥有的护理人员数为19人。因为专业护理欠缺，很多失能老人只能通过家人或者雇佣他人来照料。但是由于核心家庭增多，复合家庭减少，以及劳动力迁移等导致传统的以家庭为主的赡养照料功能弱化，导致寻求家庭以外的社会照料成为常态[6]。然而，当前针对失能老人长期照料的社会资源短缺，社会化护理服务发展缓慢。

通过调研发现，养老机构中能够提供中医药服务的明显不足。当前养老机构能够为老年人提供的健康服务多是一些简单的护理保健，对于与中医药护理相关的医疗服务非常缺乏，仅有34%的养老机构能够提供中医药护理服务。

2 存在的问题

2.1 中医药与养老产业融合发展程度较低

我国老龄化问题非常严峻，并且体现出未富先老的特点，与“经济转轨、社会转型、现代化发展、城市化进程并存”，面临复杂而充满变数的社会环境[8]。面对当前老龄化社会的到来，居家养老服务模式成为大多数老年人的养老选择，这种养老服务需要与其他养老产业融合发展。但是，现有研究显示，一方面是老年人的服务需求得不到满足，另一方面却是即便有了服务供给，而服务利用又不足，表现出利用和需求都不足的矛盾现象[9]。医疗卫生服务特别是中医药服务与养老服务业相结合是基本趋势，符合老年人的健康需求特点，但是目前中医药健康服务尚缺乏与养老服务业结合的成熟模式，中医药健康服务参与养老服务业发展的程度还不够。

2.2 中医药护理和养老专业化人才严重缺乏

目前，我国实施的居家养老，缺少应有的规范，各地社区针对老年人的服务项目存在不少问题。如，社区护理服务水平不高但是价格昂贵，超过许多老年人的支付能力，许多人接受不了[10]。而中医药专业人才缺乏极大地阻碍了中医药在养老卫生事业中的发展。我国养老护理员缺口达到300万～500万人[11]，而其中拥有中医药专业护理的人员更为缺乏。目前基层医院、社区卫生服务中心的中医可以为老年人提供中医预防保健服务，但在护理老年人疾病方面能力有限，工作压力较大。另一方面，中医师在养老机构中工作还存在一个执业资质的问题。因此，出现养老机构有需求与中医专业毕业生就业难同时存在的矛盾现象。

2.3 行业管理部门与立法部门的协调不足

居家养老在国外已经发展多年，有许多经验。例如，芬兰采用的也是居家养老服务模式，主要通过立法，将居家养老服务的职能和责任进行了明确的界定，不同职能由不同部门和机构负责。同时，针对服务质量，有专门的机构负责评估与监管，做到管理和监督职能分离。美国老年社区服务多数采用医养结合形式，政府间接指导，通过政府购买服务方式解决低收入老年人的居家养老服务，同时，支持社会非营利组织进入养老领域，政府提供资金和免税优惠[10]。在我国，居家养老起步较晚，除了一般的养老服务需求，中医药服务于养老服务，二者融合发展是我国居家养老的一大特色，但是，中医药与养老产业的融合牵涉面比较广，涉及很多政策和立法领域，诸如中医药护理服务人员准入、服务质量监管等尚未得到明确界定，行业的主管部门与立法部门的协调沟通非常必要。目前，中医药行业管理部门、民政部门及相关立法部门的责任分工及沟通合作亟待加强。

2.4 中医药健康养老产品不足

北京有研发中医药养老、养生技术优势，在研究老年人的特殊需求和针对老年人群的中医药保健产品和家庭用小型中医医疗器械方面还有较大差距，老年人群的中医药养老保健产品在安全实用方面要有更多考虑。如可穿戴设备，能够大量地收集分析用户身体与行为的数据信息，利用数据化和网络化，可穿戴设备不仅使身体信息可视化，而且还能够提供及时的反馈和交流。这对于监护老年人的健康，实现老年人的行为分析与跟踪数据显得非常必要[12]。中医药养护方面的可穿戴设备的设计还存在大量可开发的空间，如果能够利用现代智能技术，发掘中医药养护的可穿戴设备，将大大提升老年用户群体的健康服务能力和水平。

3 发展建议

3.1 探索养老服务与中医药护理服务相结合的模式

按照健康状况的不同分类，身体健康的老人和轻度失能的老人可以采用社区支持的居家养老模式，中医药服务提供以社区卫生服务中心为主；中度失能的老人可充分利用社区日间照料中心，在中心提供中医药养老护理服务；完全失能的老人则由养老服务机构提供长期的照护服务，同时增加中医药护理的内容[13]。积极推进中医药健康服务与各种类型的养老服务相结合。中医医疗机构要积极支持和发展养老服务，做好老年慢病防治和康复护理，为失能、半失能或慢病老年人就医提供优先优惠服务。支持有条件的养老机构设置中医医疗科室，有条件的中医医院开设老年病科，增加老年病床数量。

3.2 中医药服务深入社区居家养老中心和居民家庭

居家养老将是未来北京市养老的主流方向。借助专业化养老服务提供组织，为居家老年人提供中医药康复护理、医疗保健等服务，保障失能、半失能老人和高龄、空巢老人的基本需求。不断提高中医药养老服务在托老所、日间照料中心、老年康复中心等的参与度，充分发挥中医药在老年慢性病防治以及预防保健和养生康复方面的特色优势。积极引导中医药服务人员开展上门诊视、健康查体、保健咨询等中医药服务，在老年人群中开展中医特色护理方法，大力推广针灸、推拿等群众基础好的中医药适宜技术，努力提高老年人群的健康水平和生活质量。

3.3 发挥京津冀协同作用，建立中医药养老服务示范区

京津冀协同发展老年服务产业具有互补优势，一方面有京津两地的优势人才和技术优势支撑，一方面可以利用河北的土地、养生保健人力资源及环境资源优势。充分发挥京津冀三地在技术、人才、资金、土地等方面的特色，统筹规划，建设中医药健康养老产业城。政府鼓励和引导条件具备的部分地区建设具有一定规模和示范意义的、以老年人康复护理服务为特色的中医康复养老机构。

3.4 提升中医药参与养老服务的智能化、信息化水平

我国大数据时代已经到来，北京市应充分利用信息化优势，加强养老服务的智能化和信息化水平。如，政府在养老机构方面已经做了宏观性的区域规划，但是若想实现养老服务和中医药服务的高效配置，仅仅制订总量和总体比例的目标是不够的，需要进一步细化关键政策因子，如养老机构的收费、区位、中医药服务能力提供水平等，来优化空间布局。今后，在养老服务的模式和中医药服务需求等方面都可以利用信息和智能技术。同时，中医养老个性化的特点应该利用智能化可穿戴设备等充分体现。

4 政策保障

4.1 保障居家养老中医药服务的经费投入

在开展居家养老服务过程中，保障对于低收入或高龄、空巢老年人提供无偿或低收费的基本居家养老服务，同时，政府还监管居家养老服务的服务质量和资金落实等[14]。对于居家养老服务提供中医药医护服务而言，今后应增加社区养老服务中中医药的投入，增设社区卫生服务机构的老年病床位。在老年人群中开展中医特色护理方法和群众基础好的中医药适宜技术等。居家养护比之医养结合具有更多的优势，医养结合的主要问题是费用高，不能为广大老年人群体所接纳，在发展中医药养护服务的过程中，一方面要保证其专业化的服务水准，另外，要解决费用问题。我国“未富先老”的现状，决定了养老服务的提供必須考虑经济上的投入产出，居家养老能够利用现有社区资源，覆盖大部分城市老龄人口，具有低成本、高回报、灵活性强的特点，大大缓解了家庭和政府的养老投入[15]。

4.2 出台社区居家养老与其他养老模式的协同发展政策

出台鼓励二级医院或基层医疗机构向老年病或康复医院转型的政策。鼓励二级医院向老年病医院和康复医院转型，鼓励民营中医医疗机构承担养老服务的责任，政府在政策制订方面给予一定的倾斜。除此之外，还应大力发展社区照护与居家养老的模式。民政部、国家标准委、商务部、质检总局、全国老龄办《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》（民发[2014]17号），适应社区养老发展需求，提升养老机构服务满意度，在调查研究和论证基础上，形成了《社区老年人日间照料中心服务基本要求》、《社区老年人日间照料中心服务设施设备要求》、《养老机构服务满意度测评》三项标准[16]。上述标准的提出，将会对未来养老服务的质量起到明确的监督作用，而这些标准中都应加入中医药护理服务的内容。

4.3 完善中医药服务的必要配置政策

养老模式的适用性选择，包括了一系列养老要素的组合，既要考虑养老的经济来源，又要考虑生活方面的照顾以及精神支持等[17]。适应北京市的发展情况，需要政府对养老服务的投入和中医药服务的配套政策和设施的落实到位，提供养老机构设置中医医疗机构、吸收中医药专业人才的政策环境，尤其应尽快实现居家养老服务的制度化、规范化，加快《养老服务法》等相关政策和法律法规的制定，从法律层面保障养老服务的开展[18]。就目前而言，我国公共卫生支出水平不断提高，但是对于中医药在公共卫生及老年养老方面的支持还严重不足，市场化可以解决部分问题，但中医养老的基础设施建设等还需政府的大力支持。同时，增加投入的同时，要考虑中医药养老护理等相应的保险设计。

4.4 加快中医药养护人才的培养

我国目前发展的居家养老服务，部分已经具有较高的标准化、专业化水平。尤其是生活照料方面，服务项目甚至细分为100余种。但是就专业人员的服务水平而言，差距还非常大的。养老服务人员与被服务对象存在无视合同契约的现象，护理人员的服务质量无从保障[19]。而对于老人非常欢迎的中医药养老护理服务，更是缺乏专业人员的加入。究其原因，是因为中医药养老护理专业人员培养的缺口还非常大，符合养老服务和掌握中医健康服务能力的复合人才极其缺乏。今后，可以通过几个途径加快人才培养，一是加强医护学校的专业教育，让学生了解社区养护与医院医护的不同，提高专业技能和服务意识[20]。二是保证人才向基层流动的机制。三是从政策层面保障基层医护人员的利益，促使中医药服务人员有积极性地上门开展服务。四是充分发挥利用现有养老机构的人才资源，短时间内通过培训等提升我国居家养老服务能力与服务水平。

4.5 加强中医药行业管理部门与其他部门的协调

医疗服务部门、社保部门和法律、公安、规划、教育部门等都与居家养老有着千丝万缕的联系。居家养老服务能力的提升需要整合部门资源，实现部门联动，共同推进[21]。中医药与养老产业的融合牵涉面比较广，涉及很多政策领域，若想健康快速发展，中医药行业主管部门和民政、卫计委、财政等部门需要多加强协调沟通。建立顶层沟通互动机制，在政策的出台和推行方面做到多部门共同起草，共同解决难点问题的平台，推动中医药养老服务的发展。

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（收稿日期：2017-02-21 本文编辑：张瑜杰）