关于土地制度改革的研读笔记
——兼论严格治理土地流转中的乱象

□ 丁声俊

关于土地制度改革的研读笔记
——兼论严格治理土地流转中的乱象

□ 丁声俊

古人云：以铜为鉴，可以正衣冠。以人为鉴，可以知得失。以史为鉴，可以知兴替。穿越历史的苍茫和悠远深感，寥寥不足30字，道出了对历史的洞达和洞见。研读古今中外农业演变的历史，其兴与衰、进与退、成与败的交替出现，揭示出一条规律：在不同社会形态下，土地资源管理是指国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技术方法，为提高土地利用生态、经济、社会效益，维护在社会中占统治地位的土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的计划、组织、协调和控制等综合性活动。土地制度是农业、乃至农村经济的一项根本制度。土地制度沿革和演变的历史文献资料浩瀚如海。这里，只能东鳞西爪，择其要者笔记如下。

一、关于土地制度和土地产权

（一）土地制度是农业的根本制度。土地（自然资源）是财富之母，劳动是财富之父。土地是财富之母，也是人类之母。土地，是不可替代的稀缺资源。谁掌握了土地资源，谁就主宰了农业农村经济的命脉。换言之，土地归属决定土地制度的基本社会性质，即在不同社会性质下又形成不同的土地制度。这项既是农业农村兴衰、进退的根本；也是广大农民生产、生活与生计的“命根子”。诸如奴隶社会的井田制，封建社会以地主所有制为主的封建土地所有制，以及在封建土地所有制之后产生的资本主义土地所有制。后者是土地私有制的一种特殊形式。其基本特征是：土地所有权与土地经营权分离，负有经营职能的是农业资本家，是产权拥有者；从事土地直接生产的是出卖劳动力的雇佣劳动者，具有人身自由；农业资本家和雇佣劳动者之间表现为纯粹的经济剥削关系。人类社会演变的历史表明。当一种土地制度束缚经济社会停滞不前的时候，就必须以相对比较进步的土地制度替代落后的制度，以打破旧制度的桎梏。

从这一经典观点出发，土地制度是农业的根本制度，由以下原因决定：其一，土地制度对于包括农业、农村经济在内的整个经济发展、结构转型和收入分配具有重要作用；其二，土地制度直接影响农业生产力的提高和降低，进而直接影响生产关系适合生产力状况的基本规律；其三，土地制度直接关系生产力中最活跃的因素——广大农业生产者的积极性；其四，土地制度决定农业生产者的生产经营规划和投入，制约农业生产的增减，进而影响相关工业原材料的供应。其五，土地制度关系是否有效解决世界农业和农村经济发展的一个难题，即“中等收入陷阱”。有不少发展中国家土地要素分布不平等，以及土地禀赋不高，导致落入“中等收入陷阱”久久不能自拔。其六，得弄个土地制度演变为生产力发展的桎梏时，就必然爆发革命性行动、开辟生产力发展的新余地。例如，历史上陷入生存危机的广大农民奋起抗争，提出“均田地”“均平富”口号，以打破旧的土地所有制关系就是实证。

（二）土地产权是土地制度的核心。在农业土地制度中，土地产权是土地制度与政策的核心。所谓土地产权，是指隶属于土地中的排他性权利，包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权，乃至地役权等多项权利。土地产权也像其他财产权一样，必须有法律的认可并得到法律的保护，即土地产权只有在法律的认可下才能产生。

所谓土地所有权，包含三层含义：一是土地所有者可以自由使用和处理自己所有的土地、并有获得收益权。二是得到法律的确认和保护，土地所有者在法律规定的范围内自由使用和处理其土地的权利。三是权利既受法律的保护，又受法律的约束。土地归属决定土地的所有权，明晰产权构成了土地流转的基础和前提。

所谓土地使用权，是依法对一定土地加以利用并取得收益的权利，是土地使用权的法律的体现形式。土地使用权是与土地所有权有关的财产物权。目前，我国农业用地承包经营权流转（即使用权流转）受到《土地承包法》的约束。

按照《土地承包法》，我国土地承包经营权流转需要遵循如下原则：（1）平等协商、自愿、有偿；（2）任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（3）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；（4）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；（5）受让方须有农业经营能力；（6）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

二、关于创建当代独具中国特点的土地制度

从上世纪70年代中叶至今，是中国历史上的“当代”。30多年来，中国的土地制度发生了划时代意义的突破性改革。1978年，中国发轫于农村的经济体制改革的重锤、首先直击束缚农业农村经济的桎梏，尤其是以重力打破被奉为“一大二公”的人民公社制度。这实质上是突破脱离生产关系性质的农地制度，创建了符合生产力发展状况的、具有中国特色的“农民家庭联产承包制”。

（一）树立起中国特色土地制度的里程碑。1978年12月，中共中央召开的具有深远意义的十一届三中全会，奏响了中国农村经济改革的序曲。1982年新年伊始，中共中央发布的《一号文件》，第一次明确肯定了“包产到户”的社会主义性质，“农村家庭联产承包责任制”（以下简称“承包责任制”）正式确立。

1.“承包责任制”的本质特征。随着具有中国特色的农村新经济制度的确立，各种形式的农业生产责任制，包括专业承包“联产计酬”“联产到劳”，以及包产到户、到组等，都被肯定为社会主义集体经济的生产责任制形式，农业生产经营方式和农产品流通体制也相应转变。广大农民的生产积极性迸发出来，有力推动农业和农村经济结构调整，向专业化、商品化、社会化和市场化方向发展，一举突破了农产品长期短缺的局面。中国以占世界不足9%的耕地面积、养活了占世界22%的人口，不仅使7亿多贫困人口脱贫，而且使全国民众的生活实现了小康，目前正向全面小康社会过渡。“承包责任制”的基本特征是：在坚持土地公有制的前提下，把土地承包权赋予农户，农民获得土地自由种植权和产品自由支配权，以此树立起中国土地制度改革的里程碑。

2.“承包责任制”的划时代意义。家庭联产承包责任制的普遍兴起，犹如灿烂的阳光普照在中国的大地上，宣告了人民公社旧制度的消亡，显示出划时代的深远意义：它是实事求是、解放思想、锐意探索、勇于改革的思想路线的胜利；也是澄清科学社会主义的政治经济学教育课，促使人们深入学习和思考，什么才是真正科学社会主义的本质；还是符合国情农情，以及符合客观经济规律的、符合生产关系性质的土地制度的改革和创新；更是解放农村生产力、激发亿万农民生产积极性的强大动力，开拓了中国农业、乃至农村经济发展的“中国道路”的起跑点。

3.“承包责任制”必须适时再改革。农村社会经济改革没有完成时，只有进行时。进入新世纪以来，我国农业农村经济结构显著变化；市场化、工业化和城镇化在快速发展，农业和农村经济结构显著转变，大批青壮年劳力外出打工；农业机械化快速普及，迫切需要培育新型经营主体、扩大适度规模经营。与此相对照，农户“承包责任制”制很不适应新环境的需要：一是农村土地碎片化，成为机械化耕作和适度规模经营的阻碍；二是大批劳力非农化，导致农业粮食生产后继乏人，尤其是缺乏一支有较高素质的青壮年劳力大军；三是经营规模微型化，小农广布全国，致使效益低下，产品竞争力弱小；四是农业生产经营低效化，迫切需要转型升级和提质增效。在这些现象背后隐藏着生产力各要素与生产关系之间产生的“三大新矛盾”：青壮劳力缺乏（人力资源）与加快发展农业粮食现代化产业的矛盾；农业机械化（生产工具）的推广与土地规模狭小（劳动对象）的矛盾；农业资源（如土地、淡水等）约束性与需求量日益加大的矛盾。所有这些矛盾构成了推进农业现代化的障碍。为消除生产力发展的障碍，必须与时俱进、对“承包责任制”进行再改革。

（二）中国上演当代土地制度改革“三部曲”。自上世纪80年代、在广袤的农村兴起波澜壮阔的改革大潮之日起，中国改革开放的倡导者、发动者、推进者们，发扬和坚持党的实事求是、解放思想的路线，自觉驾驭马克思主义关于生产力决定生产关系、生产关系反作用于生产力的基本规律，狠抓关系“三农”发展的根本问题，演绎出当代中国土地制度改革的“三部曲”。迄今，响彻中国广阔田野的农村土地制度改革的“三部曲”，一曲更比一曲激动人心，一曲更比一曲激发农业生产力。

1. 逐步实施土地“三权分置”改革。上世纪80年代，农村经济体制改革突破了“一大二公”的人民公社的土地制度，确认土地农民集体所有的性质。这被称为我国的“第一次土改”。在此前提下，又以开创“承包责任制”为契机，建立“土地承包制”的经营制度，赋予农民使用土地的自主权。这被称为“第二次土改”，极大地解放了潜藏在亿万农民中的生产力。为适应发生巨变的新环境，我国及时采取了完善“承包责任制”的改革措施，即在实行土地承包制的基础上，赋予农户对承包土地经营的“自由流转权”。从2009年开始，农民可以选择转让权、出租权和土地入股权，以及抵押权等形式流转土地经营权。通过土地流转把零散土地合并起来扩大经营规模，提升了规模效益。这样，我国土地逐步实现了“所有权、承包权、经营权”的“三权分置”的新制度。

（1）土地“所有权”。指的是土地农民集体所有性质。按照国家宪法和《土地管理法》的规定，我国实行的是社会主义土地公有制，包括社会主义全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式。在我国现有耕地面积中，属于国家所有的占6%，属于集体所有的占94%；在现有森林面积中，属于国家所有的占70%以上，属于集体所有的超过20%。土地所有权是在受国家法律的保护下，土地所有者在法律规定的范围内自由使用和处理其土地的权利。它包含三层含义：土地所有者可以自由使用和处理其所有的土地并有权获得收益；得到法律的确认和保护；权利在法律范围内行使，即受法律的限制。

（未完待续）

（本文作者系中国人民大学中国合作社研究院首席研究员）