我国环境影响评价制度的法律完善研究

左佳

环境影响评价法律在我国环境保护法律体系中的关键地位在我国并未形成广泛的认同，环境影响评价一方面是开发者的自我约束手段，另一方面是行政机关进行建设项目管理和对开发活动实施监督的手段，这一手段并未被很好的法律制度化。因此弱化了其在社会生活中的作用，降低了其在整个环境法律体系中的作用。鉴于此，本文认为应从以下三个方面进行法律完善：

落实环境影响评价公众参与

环境影响评价中的公众参与是普通公民、专家学者、社会团体，依照法定程序，行使法律赋予其参与环境影响评价权利的行为，是有效的环境影响评价非常重要的组成部分。西方学术界常以“无公众参与无环境影响评价”来表述他们对这一制度中公众参与重要性的认识。

环境影响评价公众参与是一个连续双向的信息传递和反馈过程，包括信息的前馈和反馈。前馈过程是指申请者或主管机关把有关环境影响评价的有效信息传递给公众。反馈过程是公众将有关对项目环境影响的意见或建议传递给申请者或主管机关。在理论上，似乎环境影响评价各个阶段都可以引入公众参与，公众参与环境影响评价越早越好，其实不然，原因在于，一是公众参与环境影响评价应以一定的资料和信息为基础，在公众参与的信息不足的前提下，其判断必然受到制约和影响；二是过多引入公众参与将导致项目推迟和费用的增加；三是作為法规范要求，对公众参与时机的确定应选取关键点，强制要求和自由裁量相结合，为项目申请者或主管机关发挥留有空间。

信息公开是环境影响评价公众参与的前提，也是对公民知情权的回应。在未能获取足够信息的情况下，任何参与都会失去实质意义。公众不了解基本相关情况，所谓最大限度参与，就成了一句空话。例如，如果未有效地公布环境影响报告书，公众在后评估阶段就无从对开发活动是否遵循环境影响报告书进行监督。在法律安排上，没有信息公开的规定，即使有公众参与的规定，公众参与也是难以执行，实效难以发挥。

加强司法权在环境影响评价中的地位

如果信息公开是“环评参与者耳目”，那么环境影响评价法引入的司法程序，则是“环评参与者护符”。公众可借用司法程序来审查决策机关任何不合乎法律规定做出的决定、行动，或其忽视的实体或程序的合法性，也可以动用司法权阻止或纠正后续开发活动以及项目实施过程中出现的不合法行为。因此，原先停留在纸面上软弱无力的公众知情权、评议权有了强有力的保障。环境影响评价程序能够真正成为牵制决策者的制度保障，普通公民和环境保护组织有了与工业界和政府相抗争的法律力量。正如美国联邦法院法官斯坎利怀特在解释NEPA第102条时指出：“我们必须极力强调这段文字没有为行动迟缓的行政机关提供安全门；它没有使《环境政策法》的程序变成某种‘行政自由裁量的东西。国会无意使此法成为这样的纸老虎”。

放宽或开放起诉资格都是诉讼资格理论的大发展，为公众使用司法程序影响环境决策提供了前所未有的契机，可以大大提高环境影响评价法在整个法律体系中的地位。

完善战略环境评价法律制度

能否对战略环境评价立法和在何种条件下进行战略环境评价取决于政治文化和社会支持——指导决策的习惯法、规则和标准以及对制度创新的接受程度。政治意愿的缺乏将阻止战略环境评价的立法，官僚作风的抵制会拖延或者避开战略环境评价的实施。影响战略环境评价立法的障碍有：一是不充分的政治意愿。表现为，少数人关切环境问题、封闭的决策程序和低层次的责任。二是有限的社会支持。表现为公共团体和社会组织不活跃，对政治过程影响力小。三是从狭隘的视角看问题。反映为过于强调经济增长和缺乏考虑战略性环境影响。四是分割的组织结构。最为典型的是，政治权力和行政责任因部门分割减损对环境问题的考虑。五是官僚特权的抵制。战略环境评价要求环境与发展一体化考虑必然侵犯传统部门的领地，因而，一般情况特别是在政策一级受到传统利益集团的极力抵制。这些障碍的消除是长期的，相应地，战略环境评价立法推进将是艰难的和渐进的过程。

我国战略环境评价立法应体现以下指导原则：提议的政府部门负责评价新的或者修订的政策、规划和计划；评价程度应尽早地适用于拟议行动的可行性设计阶段；评价范围与拟议行动潜在的环境影响或后果相当；目的和评价大纲应当明确；拟议行动的替代方案及其环境影响应被考虑；视情况必要和适当，包括社会经济在内的其他因素应当含于其中；以环境目标和标准的政策框架为背景，分析影响的重大程度和确定决策的可接受程度；根据拟议行动的关切程度和产生争议的可能程度，决定公众参与决策；除非法律另有规定，应公开评价报告和决定；视可能，建立分级程序，用以沟通战略环境评价和项目环境影响评价；包括促使进一步行动的追踪建议在内的监测和跟进工作；需要独立的机构监督程序执行、政府各部门手法和审查决策绩效。

毋庸置疑，战略环境评价立法非常重要。有战略环境评价法的国家和地区，战略环境评价可以适用于决策各个层次，除了政策、规划、计划之外，还可以包括具有普遍影响力的国家政策和立法建议，但在施行中，绝大多数战略环境评价停留在部门的规划和计划以及区域开发和土地利用计划，集中在能源、交通和废弃物管理或规划范围，甚至立了法无任何战略环境评价的法律实践，形成法建制和法实行之间强烈的反差。公众参与战略环境评价在个别国家的法律程序得到一定程度的反映，特别是对基本反映议会和内阁观点的政策或法案进行战略环境评价时，公众的普遍参与被简化为索取有关信息或者同非政府组织协商。更为普遍的公众参与发生于发展计划和规划环境评价，并以发展计划和规划中有可能引起争议和利益冲突的项目和设施情形为盛。