曲折之路浅谈美军联合作战指挥体制的建立和完善（4）

窦超+张旭

美国推动《改组法》出台的主要经验

美军在历次战争中因联合作战指挥体制的缺陷而付出了不必要的代价，以及美军日常军事活动中因为军种利益纷争而难以顺畅展开的情况还有很多。这些情况并非直到1986年之前一段时间才被发现，而是很早就有很多美国国内和军内的有识之士力图对其进行改变。然而，由于历史传统和军种文化、利益等原因，美军建立完善的联合作战指挥体制，或者说《改组法》的通过经历了一个非常曲折和漫长的过程。

就像所有改革一样，美军建立和完善联合作战指挥体制的想法或者努力必须建立在政治、经济和军事上客观可能的基础之上。如果现实的阻力过于强大，又没有强有力的措施能够立即打破这种阻力，那么改革也只能采取循序渐进的方式进行，不论改革出发点和目标多么正确均是如此。美军联合作战指挥体制的建立和完善过程正说明了这一点。该法案最终得以克服传统军种利益集团的极力反对而获得通过，是与美国国内的有识之士的不断努力和明智措施分不开的。其中的反复和曲折乃至最后成功的经验和做法，虽然与美国特有的政治、军事体制和军种文化密切相关，但对于同样急需建立完善的联合作战指挥体制的中国军队来说，也有着很强的警示作用。

首先，《改组法》最终获得美国国会的认可和通过，并且在美国军队积累起不断增强的共识，得益于一批又一批的先行者的不断努力。

应该说，美军真正的联合之路是从二战中开始的。但当时担任总统的罗斯福出身于海军，曾在一战时期担任海军助理部长，这不能不使其他军种对此颇有警惕。马歇尔曾对罗斯福说过：“总统先生，您至少可以不要再称呼陆军为‘他们，称呼海军为‘我们。”罗斯福在联合指挥问题上从来不公开表态，但莱希却曾经说过，总统从来都是“既不赞成军种联合，也不赞成空军独立”。对此，海军则感到很宽心，他们认为总统根本不会强求他们联合。

1943年下半年，马歇尔曾向参联会提交了一份陆军方面的建议。建议中提到要求成立单一的国防部，设立1名部长、4名副部长和1名参谋长。对于这个提议，陆军航空队表示赞成，因为这样一来陆军航空队很有可能成为独立的空军，从而与其他军种获得平起平坐的地位。海军则由于害怕陆军和从陆军独立出来的空军合起伙来主宰国防部，自己将会处于不利地位而反对这项建议。海军要求维持现状，因为“继续保持军种独立具有积极意义”。最终，这一建议在前海军人员罗斯福主政时期无疾而终。

罗斯福逝世后，接任总统一职的杜鲁门表现出与前任完全不同的态度。从个人经历来说，杜鲁门没有罗斯福那样的海军情结，反倒与陆军有很深的关系。杜鲁门于1905年参加国民警卫队，从此与陆军保持了35年的关系。一战时期，杜鲁门在法国是一名炮兵上尉，战后继续在陆军预备役部队服役，并获得了上校军衔。直到1940年，他都坚持每年夏天参加陆军组织的军事训练。杜鲁门接任总统一职后，立刻就让亲陆军人士感到欢欣鼓舞。就在杜鲁门就任后几天，他的一位密友就对密苏里的听众说：“罗斯福任内的白宫是海军的军官俱乐部，我们将改变这一现象”。

杜鲁门本人对军队体制很有兴趣，在二战时期作为参议会特别委员会的主席，他主持调查国防规划，对于海陆军造成的“浪费和效率低下”深感震惊。1944年，他发表文章说：“我们首先要联合陆军和海军，实现所有的进攻和防守力量的一体化，并置之于单一的、权威的指挥之下”。杜鲁门任总统后，成立国防部和独立空军的可能性“在海军和海军陆战队中引发了恐慌”。陆军航空队质疑海军和海军陆战队拥有航空兵的必要性;陆军则认为海军陆战队的“作战任务应严格局限于与舰队有关的职责，只能拥有适应岸上行動的轻型武装”。这样一来，海军和陆战队将失去其编制内的航空兵建制，而陆战队甚至将变为海军舰队的附庸，最后很可能被陆军吞并。

因此，海军和海军陆战队极力反对联合，只有这样才能“保护他们的任务使命以及部队编制”，海军陆战队还将这次斗争视为自身的生存之战。因为国会方面在传统上偏向于海军观点，杜鲁门很清楚如果自己行动不够谨慎的话，很可能将会使一场军事体制方面的改革演变为一场重大的政治斗争。总是希望权力分散的国会，可以通过各军种部对相对独立的技术兵种或专业局、署实施涉及资金和工作岗位方面的议题产生影响。如果成立单一的军事机构，那么国会就只能和这个强有力的机构打交道，而不是同力量分散的各军种部打交道。这当然不利于国会对涉及军事活动的资金流向和就业岗位施加有力的影响，而这两者对于地方政治的选举又是至关主要的。

正是意识到这一点对于整个军事体制改革的“致命”影响后，杜鲁门也就放弃了激进的改革，转而采用较为折衷的渐进式改革方案。事实上，不光是杜鲁门的改革，而且这种思路是贯穿于整个美国联合作战指挥体制的改革过程中的。因此，杜鲁门决定放弃原来坚持的设立实际上相当于总参谋长、单一的参谋长职位的设想，接受了正式建立参联会的建议。即使如此，海军和海军陆战队仍然在国会积极游说，使得即使是折中的方案也大打折扣。就这样，最后形成的《1947年国家安全法案》成了各方妥协的产物。

该法案虽然规定建立了联合架构——“国家军事部”，并设立了国防部长一职作为该部首脑，但对国防部长的职权做出了限制性规定，而且法案并没有明确国防部长与军种部长之间的关系，最终使其只能依赖仅仅在名义上是其下属的3个军种部（即陆军部、海军部和新成立的空军部）的合作来开展工作。国防部长工作的重点不是做出高效的决定，而变成了无休止的在各军种部长之间进行协调工作。可想而知，这样的体制是难以做出有效率的决定的。

各军种参谋长（在海军是作战部长，海军陆战队则是陆战队司令）的权力仍然没有得到什么限制，他们成功建立了以军种为主的指挥体制。联合司令部指挥官的权力因此受到极大限制，而他名义上指挥的下属各军种指挥官的权力却得到加强。如此一来，联合司令部所应该拥有的联合指挥权力也就名存实亡了。更为重要的是，作为法案通过的让步措施，杜鲁门放弃了将所有军用飞机划归空军的想法，同意海军保留自己的飞机。其次，他同意海军陆战队在海军内仍然是一个独立的军事部门，而未能像陆军希望的那样取消其编制。

《1947年国家安全法案》的主要设计者弗里斯塔尔担任国防部长一职后不久就意识到：“这是一个费力不讨好的职位，很有可能会在历史上留下污点”。干了9个月后，弗里斯塔尔感到无法“有效控制军种斗争，也不能解决各军种在预算、武器、战略计划以及任务使命方面出现的矛盾”，作为设计者的他认为法案需要进行修改。最后，经过一个调查委员会的报告，杜鲁门建议修改法案并获得了国会的通过，这就是《1947年国家安全法案》的修正案。其主要内容是将国家军事部改名为国防部，设立参联会主席一职，扩大了国防部长的权力和为其服务的机构。但杜鲁门关于参联会主席作为总统首席军事顾问等建议，被国会拒绝。后来，艾森豪威尔对此评价说：“三个军种部仅仅形成了松散的联合，整个国防体制只不过是由各自为政的军种组成的松散联盟。新设立的国防部长没有实权。权力仍然保留在三个军种部”。

拥有在二战中的北非战场和欧洲战场实施联合作战指挥丰富经验的艾森豪威尔，对现有国防体制特别是联合作战指挥体制方面的缺陷感到深恶痛绝。他当选总统后就急于对这一不合理的现象进行改革。早在1952年竞选总统期间，艾森豪威尔就批评国防部是一个帮派林立的组织。于1953年6月30日生效的第6号改组计划中，规定助理国防部长的数量由3名增至9名，将原来的各类委员会的职能划归国防部长并将其全部取消，参联会主席被授予管理联合参谋部和批准联合参谋部参谋任命的权力，并将军种部长置于指挥序列之中。

1957年10月，苏联抢先于美国发射了第一颗人造卫星，这使得美国国防体制成了公众指责的焦点。趁着这一有利形势，艾森豪威尔再次提出大幅度改革现有军事体制的建议。1958年4月，他在给国会的建议中说：“战术和战役计划必须完全统一，战斗部队编入联合司令部，联合司令部配置最新式、最有效的武器系统，联合司令部实行统一领导，不分军种，联合作战”。这一建议本来是顺应当时作战形式需要的正确做法，但却遭到国会内传统势力的强烈反对。

国会内海军支持者指责该议案试图建立“普鲁士式的最高指挥”，并危言耸听地宣称这将公开造就一位强势军人来夺政府的权。虽然众议院武装部队委员会删除或调整了议案中的很多条文，但在参议院的努力下还是有一些意见被写进了众议院的提案。以这一提案为基础，最终形成了《1958年国防部改组法案》。这一法案加强了国防部长的权威，尤其是加强了对军种部的控制;提升了参联会主席的地位，将联合参谋部的规模几乎扩大了一倍，但同时却又规定参联会主席不再管理联合参谋部（这明显是一个倒退）;规定联合司令部司令全权指挥配属的军种部队，并将军种部移出了指挥序列。这一法案虽然做出了法律上的规定，但军种部却通过控制各配属给联合司令部的部队至关重要的人事权和后勤补给权，从而获得了比联合司令部司令更大的影响力，其结果就是联合司令部司令仍然是有名无实。

这一法案确定的美军联合作战指挥体制持续了将近30年时间。在这30年里，美军经历了越南战争的失败，后来参加的几场战争虽然取得了胜利，但却没有什么值得夸耀的联合作战方面的成绩。虽然美军的联合作战指挥体制止步不前，但仍然有一些人在努力试图对此进行改变。其中，起到重要作用的是一位空军上将，即时任参联会主席的琼斯。

琼斯早年在战略空军部队服役，后来担任航空队副司令和司令期间就曾提出过改革联合作战指挥体制的问题。1971年，琼斯担任美国驻欧洲空军司令部司令。驻欧洲空军司令部本来是美军驻欧洲司令部的下属军种司令部。但琼斯却认为，在自己的3个上司之中，即美国联合司令部司令、北约战区司令和空军参谋长中，后者对他的影响最大。这是因为琼斯的部队隶属于空军参谋长而不是联合司令部司令，他的人员由空军参谋长任命，财权也是由其掌握。有人说，指挥体制就是对指挥权力的划分。既然人权和财权都被空军参谋长掌握，那么驻欧洲空军司令部也就只能听命于空军参谋长，也就是空军部，而非联合司令部司令。

1978年，琼斯在代理了4个月参联会主席一职后，正式担任这一职务。在参联会任职期间，琼斯发现各军种参谋长希望拥有更多的影响力，尤其是希望在预算问题上对总统施加更大的影响力。但问题是，这些人并不打算团结起来一起对总统施加影响，而是各自努力想要达到自己的目的，因为这样做将会增强本军种的独立性而不是相反。琼斯想尽办法让这些人放弃狭隘的军种利益，但参谋长们却不愿意削弱自己作为军种利益代言人的地位。最终，琼斯开始考虑借助外部力量来推动军队改革。

1982年2月3日，琼斯正式提出要求，请众议院武装部队委员会改革军队的联合体制。琼斯大声疾呼：“尽管大多数历史著作对我们的军事成就大书特书，但仔细审视历史却令我们不安：战争开始時准备不足;早期失败不断;边打边调整编制体制;紧急动员工业基地;通过消耗敌人获得最后的胜利。我们赢得胜利是因为我们更强大，而不是因为我们更聪明。”就这样，这位担任美国最高军事职务的空军上将从五角大楼阵营中倒戈，要求国会改革参联会，最终推动了《改组法》的出台。

琼斯具体提出了参联会的缺陷：参联会基本上是一个委员会体制，虽然是很好的协商机制，但不利于行动和落实。由此带来的具体问题有5个方面：首先，参联会达成一致同意的要求，导致“为了取得某种程度的一致意见，而不得不求他们之间的最小公分母”，使得最后做出的决策基本上都是效率很低的折衷意见。其次，参联会的文件需要经过五层审查才能生效，各军种“实际上都在行使实际上的否决权，因为他们都知道目标就是达成最终的一致意见”，这造成参联会的任何文件都要经过各军种同意才能生效。再次，“军种之内的人们感受到巨大的压力”，间接地激起了军种参谋长之间的利益冲突，使得他们根本不可能为另外一个军种说话，而使其得到更多的资源。第四，参联会的“人事变动过于频繁”，其成员平均任职只有2年。第五，在联合司令部岗位上任职的军官由于军种的狭隘利益观，很少受到奖励和提升的机会。

琼斯针对这些具体问题提出了解决办法。但当他因为这一问题同时任国防部长的温伯格进行沟通时，却发现得不到后者的支持。国防部长说：“如果我们开始改革，他们就会以为我们这里已经乱作一团。”琼斯反驳说：“我们已经乱作一团。”得到的回答却是防长“礼貌的沉默”。即将退休的琼斯决心在此之前改革参联会，既然得不到防长的支持，那么也就不奢望得到总统的支持了，他决定转而寻求国会的帮助。但给参议员戈德华特的信没有得到回复，尽管后来这位参议员对于改革起到了至关重要的作用，当时他只是仔细阅读了琼斯的信而没有回信。得不到参议员回信支持的琼斯并没有放弃努力，他又开始在现有体制内寻求解决办法。

参联会主席可以动用进行独立评估的参谋团队只有5名军官，这实际上起不到什么作用。根据《1958年国防部改组法案》，参联会主席已经失去了对联合参谋部的管理权，这一管理权只能由参联会集体掌握。琼斯如果说服同事们成立一个专门委员会进行调研，那么各军种就会指定代表自己利益的人参加进来以影响评估结果，这样一来也不会得到客观公正的结论。但对于琼斯有利的是他有权雇佣顾问人员，这样一来就可以得到独立的调研结论。琼斯成立了一个以威廉·K·布雷姆为首的研究小组，对参联会体制进行研究和评估。经过长达11个月的工作，研究小组形成了名为《参联会的组织和职能》的报告，简称为《布雷姆报告》。

这个报告成为后来《改组法》一些重要理念和思想的源泉，包括：参联会主席担任首席军事顾问，设立参联会副主席，联合专业军官和独立的联合参谋部等。1982年2月3日，琼斯在众议院武装部队委员会作证时根据这一报告的内容进行了作证（此时，这份报告尚未最后完成并提交，在此后的4月9日才正式提交给参联会），并随后在杂志上发表了相关文章。就此，琼斯作为一名跳出狭隘的军种利益圈子的顾全大局的美国军人完成了自己的使命。相应的改革能否成功接下来就要看国会的运作了。

第二，采取适应美国政治体制的推进方式推动改革，在推动过程中注意取得各方面的平衡。

美国式的政治体制决定了美国军队的改革必须以适应其政治体制为基本要求，否则其军队改革将会遭到来自国会的严重阻挠而陷于搁浅。正如琼斯所认识到的那样，“如果我们要进行根本改革，必须引入外部压力。这一压力必须来自于国会”。而获得国会的支持也不是一帆风顺的，需要复杂的国会运作程序才能达到目的。

当琼斯在众议院武装部队委员会进行作证后，立即遭到了改革反对者的“炮轰”。他们认为这是军队内部的背叛行为，声称是“琼斯将军，而不是组织缺陷，是几年来政策缺陷和行动失败的罪魁祸首”。尽管如此，琼斯将军的大声疾呼还是引起了一位国会工作人员的注意。這个人名叫阿齐·D·巴雷特，是一名退役空军上校，正在众议院武装部队委员会工作。虽然他对于国会来说还是一个新手，但24年的服役经历特别是4年主要从事国防体制研究的经历，让他对琼斯的想法深有同感。

此时的巴雷特非常希望自己的上司——众议院武装部队委员会下属的调查委员会主席、民主党众议员怀特做出响应。但他失望地发现，怀特对琼斯的建议毫无兴趣。作为一名国会工作人员而非国会议员的巴雷特从没有想到自己会卷入五角大楼的改革之中，但4年从事国防体制研究的他却促使他想要做出自己的努力。巴雷特找到怀特，建议他“在参联会主席都说参联会体制存在着致命缺陷的时候，国会不能袖手旁观……您必须主导这次改革”。虽然怀特对改革并没有什么兴趣，而且缺乏相关知识和热情，但在巴雷特的劝说下仍然决定展开质询工作。此外，调查委员会的高级幕僚约翰·拉里也热情地支持巴雷特的观点。

经过一系列的听证会，怀特、巴雷特和拉里起草了一个仅有10条法律条文的议案，并提交给众议院武装部队委员会。这个议案的内容只对现有的有关法律，即美国法典第10编进行有限的修改。议案没有采取参联会主席是总统首席军事顾问这样的字眼，而是建议参联会主席“以自己的方式”向总统和国防部长提供军事咨询。议案建议设立参联会副主席一职，但对进一步的具体问题没有更详细的规定;议案提议参联会主席和参联会其他成员在联合参谋部军官的选拔方面享有同等的权力。议案提议参联会主席全权管理联合参谋部及其主任，这就将参联会主席失去的管理联合参谋部的权力拿了回来。议案还提议允许军种参谋长、联合司令部和职能司令部指挥官对联合参谋部的报告和建议发表自己的看法，使得联合司令部指挥官在影响其司令部的决策中拥有了更大的发言权。议案中关于联合参谋部的条文强调国防部长须确保“联合参谋部单独编制和运作”，既强调了国防部长的权威，又可以使联合参谋部摆脱军种控制。最后，议案建议有关军官晋升等事项须适当考虑其在联合参谋部任职时的表现。

这样一个在很多地方含糊其辞的议案，虽然在当时是一个进步，但却很难满足琼斯的期望。巴雷特等人很清楚，如果按照琼斯的意思提出议案必然会遭到五角大楼的极力反对而胎死腹中，这样一个渐进式的改革议案才是现实中可能通过的。事后证明，正因为这样一个没有遭到行政部门反对的议案才最终获得了众议院的通过，从而成为《1982年改组法案》。议案通过不到2个月，参联会就提交了改组评估报告，其结论是：“大幅度修改第10编没有必要”。这清楚表明了五角大楼将要采取强硬的立场来反对进一步的改革，并且准备在这个问题上最终坚决对抗国会。但是，这个议案却推动了改革的努力，使国会内的其他人发动了更强有力的改革行动，从而开始打破国会和军种在体制问题上长达40年的同盟关系。1983年1月，众议院议员比尔·尼科尔斯担任了众议院武装部队委员会下属的调查委员会主席一职，他将继续前任主席怀特未完成的改革。

尼科尔斯和巴雷特继续推动改革的努力，在参议院遭到了挫败。当时担任参议院武装部队委员会主席的是约翰·托尔。托尔成功地将众议院18个提议中的10个否决掉，而且获得批准的8个无关紧要的提议中还有3个已经打了折扣。这一事实使得尼科尔斯和巴雷特感到了毁灭性的失败。无可奈何的他们只得寄希望于下一任参议院武装部队委员会主席的支持。到了1984年大选时，托尔最终退休了，接替他的是共和党参议员巴里·戈德华特。

戈德华特曾是1964年共和党总统候选人，二战时曾是一名飞行员，最后于1967年以空军少将军衔从预备役退休，他在国防界享有盛誉。更为重要的是，戈德华特决定将国防改组列为首要任务，并且希望在退休前在这方面做出历史性贡献。同时，深谙美国政治的戈德华特还做出了一个极为明智的决定，那就是“如果有机会实行有意义的改革，就必须避免党派政治”，决心采取真正意义上的两党合作。戈德华特因此决定和积极提倡改革的民主党参议员萨姆·纳恩合作，并且如愿以偿。这样，两位参议员分别负责不同的工作。戈德华特专注于制定改革的核心内容，抵挡着来自五角大楼及其同盟者的指责。

納恩曾这样评价他的作用：“因为他的信誉和军人般的名声，没有人可以这样说戈德华特正在支持这样的事业：‘它具有破坏性或者它是反军队的，或者他来自某个试图危害军队的职位。他们唯一能说的是，‘我们不同意他的观点。戈德华特不会受到右翼分子的任何攻击影响。所以，让戈德华特站在前线是至关重要的。”纳恩则负责更具体的分析和解决方案。这对超党派改革组合最终成为了推动改革的最重要力量之一。

此时，正有一个利好消息在等着这些改革者们。比尔·克罗海军上将是太平洋司令部司令。作为出身海军的联合司令部司令，他认为太平洋司令部经由40年的军种间的明争暗斗所形成的编制原则已经过时了，五角大楼和战区司令部都需要从根本上进行改组。最为重要的是，克罗有自己独特的见解，并且藐视自己军种的那种教条文化：“海军在传统上就反对任何看起来、听起来或闻起来与联合有关的东西……我对上述观点相当质疑”。在得知里根总统提名克罗接任参联会主席，并且在私下里得知他支持改革后，戈德华特和纳恩决定争取这位同盟者。他们在克罗当选参联会主席这件事上为他拉了票，从而获得了一个军方的高级支持者，更重要的是这位支持者来自于海军。

随着参议院武装部队委员会内有关改革工作的推进，改革者们开始采取各种措施来确保在听证会上打败那些准备了充足“弹药”的反对者。他们采取的最重要的措施之一是被称之为“子弹陷阱”的措施，即准备一些过分激进的改革措施来作为可以让步的空间，以此来牵扯反对者的精力和对抗措施。其中，最重要的一个建议是用联合军事顾问委员会取代参联会。这一建议传递了这样的信息：参议院武装部队委员会认为参联会的表现非常不能令人满意，并且正在严肃地寻求更有意义的解决方案。也就是说，参议院武装部队委员会将从根本上否定参联会的作用，而且正在寻求更强有力的联合指挥机构取代它。

五角大楼听到这样的措施后，一定首先担心自己的存在而不是接下来的改革措施，因此也就牵扯了他们大量的精力。对此，纳恩曾风趣地说：“我们需要一些把他们吓得一塌糊涂的幕僚机构建议，这样当我们做我们真正想要做的事情时，他们就会掏出手帕，擦着眉毛，然后说道，‘天哪，我们太幸运了”。除了要彻底取代参联会这一“子弹陷阱”外，还有5条起同样作用的措施，其中4条都是特别针对军种利益集团的。第一条是将为联合事务工作的军种参谋削减到不超过25名军官;第二条是通过让联合司令部司令的级别高于军种参谋长，以此来提高其地位;第三条是把联合司令部内各职能军种指挥官从作战指挥链上移除;第四条是在陆军部和空军部里将文职秘书处和军队司令部参谋机构合并，而在海军部则将这两类机构部分合并。此外，还有一条建议是分别设立三位专门负责核威慑、北约防务和地区防务与兵力投送任务的国防部副部长。

在上述针对军种利益集团的4条建议中，最令各军种感到害怕的是联合司令部司令的级别高于军种参谋长，以及将联合司令部内各职能军种指挥官从作战指挥链上移除。因为这将意味着各军种参谋长的地位将在联合司令部司令之下，而且各职能军种指挥官在联合司令部内将失去指挥权，这是各军种无论如何都不能接受的。改革者们正是因为这些“子弹陷阱”成功耗费了反对者的大量“弹药”，反对者花费了好几个月的时间才将这些吸引注意力的建议“毙掉”，从而掩护了真正想要推动的改革措施的通过。

与改革者们紧锣密鼓的准备的同时，行政部门这边也有了一些对改革颇有影响的动作，并且进而为改革者们增加了同盟者。因为国防采购方面的混乱情况，里根总统于1985年7月15日签署行政命令，宣布成立总统的蓝丝带国防管理调查团。尽管对外宣称这个后来被称为帕卡德委员会的调查团的重点工作是调查采购方面的问题，但总统还是让其在所有关于改革的问题上在政府内部起到带头作用。这就为国会的改革者们增加了一个可能的同盟者。

帕卡德委员会开展工作时，其5个专门研究小组中有2个小组针对的都是国会正在审议之中的国防改组问题。因此，国会的改革者决定要同他们建立起紧密的联系。1985年9月4日，戈德华特给帕卡德委员会主席大卫·帕卡德写了一封信，信中说：“我们委员会的成员们对……您在履行职责过程中所表现出的有目共睹的能力无不交口称赞……重整这支军队以保卫我们的国家，对我来说，戴夫，那就是尚待我们完成之唯一大事”。帕卡德在一次几乎是专门为双方建立联系而举行的早餐会后表示：“是到了该做点重要的基础性事情的时候了，而且国会和我们委员会必须保持沟通。”

帕卡德委员会的工作很快就让他们引起了对《1958年国防部改组法》的兴趣。帕卡德派人访问了曾任艾森豪威尔书记长的陆军上将古德帕斯特。后者在采访时说：“今天联合司令部司令所行使的指挥力度远远没有达到总统艾森豪威尔的要求……有着目前种种局限的‘作战指挥也远远没有达到艾森豪威尔的意图……各军种参谋长应该将他们大部分时间和精力用在履行作为参联会机构成员的各种职责上，而各种日常事务的处理则应该留给军种副参谋长。”帕卡德对此后来说：“我们对他（艾森豪威尔）想要完成的和他未竟的事业感同身受。这一点积极影响了我们当时的努力。”

在一份提交给里根总统的，关于帕卡德委员会成员唐利在艾森豪威尔图书馆的调查结果的备忘录中这样记述道：“在帕卡德委员会的建议和艾森豪威尔1958年的倡议之间存在着很多相似之处。委员会的结论与历史趋势是一致的，即加强国防部长和参联会权威以实现提高支持战略规划的各军事部门的整合度，同时依然保持独立军种的完整性和他们各自在计划执行上的责任”。备忘录还提出来一个当时情况与1958年重大的不同之处：“艾克（即艾森豪威尔）面对的是一个反对改革的国会;今天，恰恰是国会在抵制压力极力推动国防管理和组织上要进行广泛而细致的改革。”

也就是说，美国行政部门已经意识到现在的军事体制改革已经少了一个重大障碍，原来国会和军种联合抵制改革的局面已经不复存在，只剩下军种利益集团还在坚持对抗改革的努力。这种情况无疑会对里根总统后来顺利签署《改组法》，并使之成为法律生效产生了一定的影响。帕卡德随后告诉戈德华特和纳恩，他的委员会将建议赋予联合司令部司令更大的权威，建议更加强调任务，建议联合司令部司令在参联会里拥有更大的代表权，建议指定参联会主席为总统的首席军事顾问，并设立一个参联会副主席。就这样，国会的改革者们在行政部门就获得了一个坚定的支持者，剩下的就是要在参议院武装部队委员会对国防改组议案的审定中获得通过这一关键环节了。

1986年2月4日上午，参议院武装部队委员会对国防改组议案的最后审定工作终于开始了，而这被改革者们和反对者们都视为一次“决战”。就在开会之前，五角大楼给参议院武装部队委员会送来了8封信，分别来自参联会主席克罗海军上将、3个军种部长和4位军种参谋长。除了克罗的来信论辩较为理性外，其他7位军种官员的信则全部都是争吵和充满火药味的争辩。海军部长攻击议案草案说：这“将把我们的国防体制搞得一团糟……让军种部长和军种参谋长的职位形同虚设，实际上变成了没有实权的摆设。取代军种部长的将是5个脱离文官控制的像地方總督一样的联合司令部司令;而取代军种参谋长的，是一个单一的声音（配个副手），由他来向总统、国家安全委员会、国防部和国会提供军事建议。”

海军陆战队司令凯利也抗议说：“如果‘议案草案以它目前的样子颁布出去，将导致国防体制效率和效能的大幅下滑——会降到我将对美国未来安全深感担心的程度。在这点上，在我身着军装为国家服役的36年中，还没有什么文件能让我这样如此担忧。”海军作战部长沃特金斯也这样认为：“我相信如果我们遵照摆在你们委员会面前的那个目前的法案草案里为我们绘制的航线航行的话，我们的国家肯定会被搁浅，可以预见到会蒙受巨大的损失。”

在这些充满火药味的攻击下，参议院武装部队委员会的成员们如何投票也就成了一个关乎最后结果的关键。在这一关键时刻，委员会的19名成员全部到场。这19名成员中的13位曾在军队服役，其中4人在陆军、6人在空军、3人在海军、4人在海军陆战队。这些人有的不太重视与军队以前的关系，而有些人则和军队仍有着密切的联系。而这些情况无疑会对投票结果产生很大的影响。经过不断提出修正案并逐条进行表决，在针对一条关键性修正建议的表决中，戈德华特已经争取到了参加投票的15名参议员中的10票赞成票。戈德华特想让这一次关键的投票表决获得更大的差额（如果4名未到场的参议员都投反对票，就会只有1票的差额），因此决定从缺席的参议员之中拉一张赞成票。

戈德华特打电话给参议院丹·奎尔，告诉很惊讶的奎尔，他想要奎尔投票支持自己。戈德华特警告后者，如果他没有支持自己，他就先把奎尔国防采购政策专门委员会主席的职务给撸了，然后再把他从武装部队委员会里一脚踢走。这还不算，戈德华特还威胁说要让奎尔在下一次竞选中也会白忙活一场。放下电话后，戈德华特面带微笑地说：“奎尔会和我们投一样的票”。谁知，到了下午奎尔又想改变主意，戈德华特则答复说要他亲自和自己谈谈。结果，这一整天奎尔也再没有任何动静。就这样，第一场投票以11票对7票的结果通过。

最后审议阶段进入第3个星期后，先后有2个参议员转变立场加入了改革者的一方。这样，戈德华特和纳恩就获得了13名支持的成员，反对派的阵营开始崩溃瓦解了。3月6日，对整个议案最后表决的时候，居然全部19名成员都投了赞成票，议案获得了通过。接着，有人跑到反对激烈的海军——海军陆战队联络部喊道：“嘿，伙计们，投票结果是你们要的‘10：9。10个共和党人投票支持国防改组;9个民主党人投票支持国防改组”。

参众两院都通过了有关的议案，使得美国政府面临巨大压力。但时任总统里根并不太支持这项改革。里根在4月24日就国防改组问题向国会传达了他的咨文，里面拐弯抹角地提到了国会的议案。他说：“其他所提议的法律上的改革，在我看来，是没有必要的。”总统还要求国会保留军种参谋长作为参联会成员，并允许由总统和国防部长来决定在参联会主席缺席的情况下，应该由谁担任代理参联会主席。

参众两院武装部队委员会驳回了总统的请求，并且深信所有的改革将需要法律的强制力来确保执行真正意义上的改革。经参议院—众议院协商会的努力，两院分别提出的议案被整合并做出了最后的立法决定。由于国会几乎一致支持戈德华特——尼科尔斯法案，这就意味着即使里根总统动用否决权也不可能终止这一法案了。参议院和众议院的领导者可以轻易召集所需的三分之二的人投票，推翻总统的否决。有鉴于此，里根总统明智地签署了这一法案，使之正式成为法律。也正因为如此，有了立法手段的强有力保障，美军以后的联合作战指挥体制也就得到了持续的改进和完善，其作战效能也得到了实质性的提高。

（未完待续）

（编辑/笔啸）