基于陇南市现状对政府性基金收支效应分析

张玲玲

【摘要】本文通过对近年来陇南市政府性基金收支情况的分析，讨论政府性基金对地方财政收支及经济发展的影响，分析政府性基金收支管理中存在的问题，并提出相关对策建议。

【关键词】政府性基金 收支效应 分析

十八届三中全会指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。政府性基金作为财政收入的重要组成部分，是依照法律、法规并经有关部门批准设立，凭借行政权力或政府信誉，向单位和个人征收的具有专项用途的资金，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。本文通过对近年来陇南市政府性基金收支的基本情况及其实施效应的调查，分析当前政府性基金收支管理中存在的问题，并提出相应的改进建议。

一、2015～2017年陇南市政府性基金收支基本情况

2015年至2017年陇南市政府性基金收支占财政收支比重逐年提高。在陇南市税源匮乏的背景下，政府性基金收入进一步增加了地方财政收入的规模，促进了地方财政收入的稳性增加，成为县级财政收入增长的重要支撑力量。

二、政府性基金对地方财政收支及经济发展的效应分析

（一）完善城市基础设施，推动地方经济建设

政府性基金收支的快速增长对推动地方经济建设起到了主动作用。政府性基金作为地方财政参与经济运作分配的一种形式，推动了地方各项民生事业的稳步发展。如育林基金、土地出让金、地方水利建设基金和残疾人就业保障金等，均体现了政府性基金在促进地方经济建设和社会事业发展方面所发挥的补益作用，尤其是在地方公共设施的建设、基础设施相关建设等方面发挥了支撑作用。具体体现在：一是支持旅游经济发展。加大旅游基础设施和配套服务功能建设力度，全力支持陇南市旅游景点申请和国家4A级风景区工作。筹集资金重点用于宕昌官鹅沟、康县阳坝、两当兵变纪念馆等项目投入。二是支持交通路网建设。加大对重点交通基础设施项目的支持力度。多渠道筹集资金用于兰渝铁路建设，省道302线改造工程。三是支持城市设施建设。筹集资金用于城市污水管网建设，建设污水处理厂项目，垃圾无害化处理建设。筹措资金投入城市建设，主要用于东江新区、姚寨沟、南山公园等项目改造，城区道路、绿化及桥梁建设，城市夜景工程，行政服务中心等建设。

（二）土地出让收支迅速增加，对财政收支影响日益扩大

陇南市地方政府性基金收支的持续性增长得益于近年来土地出让金的加速增长。近年来，土地出让收入逐年提高，成为非税收入来源的一个重要渠道。2015年～2017年，陇南市土地出让收支已成为提升地方经济增长的重要力量，在地方政府财政收支结构中发挥着主要影响，且这一影响有加大趋势。

陇南市土地出让收支的快速增长得益于：一是从2007年1月1日起实施的《国有土地使用权出让收支管理办法》要求国有土地使用权出让收入必须全部足额缴入当地地方财政国库，改变了新办法实施前国有土地使用权出让金收入剔除土地开发成本后再将结余资金缴入国库的规定，要求土地开发成本必须由国土资源管理部门编制工程预算，经本级或上级财政审核后才能进行土地开发成本的拨付。该项政策的实施，极大地促进了土地出让收支的快速增长。二是城镇化建设的快速推进和房地产行业的蓬勃发展，使地方政府加快了国有土地出让步伐，这也是国有土地出让收支快速增长的另一个重要因素。

（三）加大民生投入，促进社会事业发展

一是加大“三农”投入。重点投入农业产业化发展，主要用于花椒、木耳、茶叶等特色产业的发展。通过积极争取和整合支农资金，重点用于农业综合开发土地整理、省级商品粮中低产田改造、小型农田水利设施建设；大力支持社会主义新农村建设，保障了新农村建设工作顺利开展。二是完善就业和社会保障制度。通过投入就业补助资金，培训城乡就业和再就业人员，实现转移就业。三是落实各项医疗惠民政策。基本形成職工医疗保险、新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险为主的全民医疗保障体系，有效解决了城乡居民“看病难”问题。四是全面落实对农民的各项补贴政策，兑现农民种粮补贴、移民后扶直补资金，保障了弱势群体的利益，为政府赢得信誉。

三、政府性基金收支管理中存在的问题

（一）多头征管主体，监管职能弱化

由于收入管理项目机构过于分散，目前形成了征收部门多，管理职责分散的格局，加大了征收成本，降低了管理效率。现行《政府性基金预算管理办法》规定财政部门作为政府性基金的监管部门，但一直以来由于缺乏统一有效的监管措施和手段，难以对政府性基金的收缴、入库、流向及真实使用情况实施有效的监控，弱化了了政府性基金收入的调控职能。

（二）支出未严格按规定执行，支出投向不够合理

《政府性基金预算管理办法》规定基金的支出本着“先收后支”的原则办理。财政部门办理各项基金支出的拨付，应根据核定的支出预算及基金收入入库的进度办理，并应保证用款单位的用款需要。部门和单位使用基金时，应严格按资金渠道，在规定的开支范围与开支标准内使用，不得与单位其他资金和正常经费混淆，也不得擅自改变支出用途。但在实际工作中，政府性基金的支出时常不符合相关规定。如按照规定，陇南市土地出让金用于农业土地开发的比例不得低于土地出让平均收益的15%，但土地出让金支出用于土地开发和城市建设的比重过高，超过90%，而对农业土地开发的投入比例偏低。

（三）监督机制不健全，部分单位征收行为不规范

一方面对地方政府性基金收缴及支出的监督制度不完备，还未建立科学、有效的政府性基金监督机制，使财政及审计部门受机构、人员等因素的约束，监督领域和效力不够，缺少对政府性基金的监督，使部分单位征缴过程不标准，政府性基金收入不能及时上缴国库，个别单位仍然存在坐收坐支和使用票据不规范的现象。另一方面延缓政府性基金收入入库，由于对财政预算外专户监管缺位，政府性基金收入并没有及时全额上缴国库，而是把它作为调节地方财政收入完成情况的“蓄水池”或“调节器”，人为调节入库进度。

四、完善政府性基金收支管理的对策与建议

（一）严格执行“收支两条线”制度，严禁超范围使用

一是要按照收入、支出分开核算的要求，把地方政府性基金纳入国库集中支付体系。二是继续完备账户管理，加大清理和规范预算单位的账户管理，确保各类基金收入及时足缴财政专户及国库，严防转截地方政府性基金，杜绝“小金库”和“账外账”等违法问题的存在。三是坚决执行收入支出脱钩。要解决政府性基金收入管理中存在的根本问题，其主要是进一步深化“收支两条线”的管理机制，实行收入支出脱钩。即：征缴部门收取的基金收入全额上缴财政，列为地方财政预算收入；取消征收部门按比例返还，不再实施收入支出挂钩；单位履行职能所需支出通过部门预算由财政部门统一编制预算；割断征收部门组织收缴与本身利益的关连，从制度上彻底解决地方政府性基金收入支出监管中存在的主要问题。

（二）降低政府性基金占财政收入的比重，促进税收收入的增长

应大力推动产业结构调整，引导和支持重点税源企业加快生长，确保重点税源稳步增长，脱离地方预算收入支出执行对政府性基金的倚赖，逐渐降低地方政府性基金结构比重，减弱企事业单位及中小商户的经济负担，建立协调的地方经济发展环境。