检察院完善诉讼监督的难点及建议

郑艳玲

党的十八大以来，特别是党的十八届三中、四中全会以来，党中央从推进国家治理体系和治理能力现代化，构建科学有效的权力运行制约和监督体系的高度，对完善检察机关监督权提出了更高的要求，做出了“要完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”，“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度”等改革决策部署，明确了检察机关行使监督权的任务和方向，具有重大意义。

诉讼监督是法律监督的重要组成部分，将诉讼监督等同于法律监督的观点，是不准确的。因为将法律监督归结为诉讼监督，不仅缩小了法律监督的范围。我们认为检察机关对诉讼活动的法律监督，应该置于整个法律监督之下去理解，是法律监督的一种具体监督形式，是需要专门化的一个概念。根据诉讼监督的这种特性，可以将诉讼监督概括为：人民检察院根据宪法和法律的规定，通过行使国家法律监督权，依照法定程序，督促纠正诉讼过程中的违法行为，以保障诉讼程序正当合法的一项专门性的活动。

根据现有法律法规对法律监督的规定，检察权包括职务犯罪侦查权、批准逮捕权、诉讼监督权和公诉权；诉讼监督权又可分为立案监督权、侦查监督权、刑事审判监督权、刑罚执行监督权和民事审判、行政诉讼监督权。根据检察机关具体职能的特点，职能可划分为：第一层级：法律监督；第二层级：职务犯罪侦查、审查批准逮捕或者决定逮捕、公诉、诉讼监督；第三层级：是对第二层级四个制度中每一个制度的进一步划分，其中的诉讼监督又具体划分为刑事诉讼监督、民事审判监督和行政诉讼监督。第四层级：刑事诉讼监督又具体划分为刑事立案监督、侦查活动监督、刑事审判程序监督、刑罚执行监督。就普遍说法中，检察权中诉讼监督狭义的范围即划分为刑事诉讼监督、民事审判监督和行政诉讼监督。

多年来的司法实践证明，确立检察机关依法对诉讼的法律监督职能，对于保证诉讼的顺利进行，保障国家法律的正确实施，维护社会的公平与正义，有着重要的意义。但是长期以来，这项职能在实践中被严重弱化，甚至有部分检察人员对自身所肩负的这一神圣法律职责也缺乏正确的认识。

一、检察人员对诉讼监督的积极性不足

很长一段时间以来，相当一部分检察人员把检察机关的诉讼监督权与《宪法》所规定的公、检、法三机关“互相配合、互相制约”原则混同，没有认识到检察机关诉讼监督的单向性、专门性和强制性，在思想意识上淡化了检察机关的诉讼监督职权。这种错误认识严重阻碍了诉讼监督工作的深入开展。部分检察人员在思想层面上认为，检察机关履行诉讼监督职责无非是在给被监督机关找麻烦，不愿意切实履行法律所赋予的监督职责，在工作上禀持“不求有功、但求无过”的态度，对于诉讼过程中发现的问题怠于按照法律规定进行监督。

再有，实践中不敢监督、不愿监督、不忍监督的情况是比较多见的。不敢监督主要是因为看起来检察机关在诉讼中是居中的地位，而且是唯一一个参加诉讼全程的机关，又有监督的职责，好像权力很大。但实际上只有批捕、起诉等一些程序性的权力，真正裁决的是法院，对实体问题的解决还是法院，所以在后面是要受到制约的，从这个角度上讲检察机关有不敢监督的问题。而且还有一个纠错机制，一旦法院判无罪，一律是要责任倒查的，这种情况下不敢监督是客观存在的。再就是不愿监督，不愿把一个建立起来的很好的关系给得罪。再就是不忍监督，目前被监督单位的处理都是很严重的，一旦发出纠正违法通知书或者检察建议的话，在处理自己的干警的时候是非常严厉的。

最后，中国几千年来形成的宗族文化，使人与人之间构成熟人社会，存在因为抹不开情面，和稀泥的情形，这种传统宗族文化的存在以及熟人社会下的人情因素对检察机关开展诉讼监督工作显然是一个沉重的包袱。

二、法律监督工作受行政机关、审判机关的制约

法律监督不能在真空中进行，法律监督也不能仅靠检察机关自己一家，法律监督不仅需要其他国家强力机关、被监督者和社会各界的充分理解、大力支持和密切配合，更需要一系列配套制度去辅佐。但是作为专门的诉讼监督机关，检察机关有不能完全作为与行政机关、审判机关并列的国家机关。我国检察机关之所以作为法律监督机关，是因为它担负着保障宪法和法律统一正确实施的职责。但是，一些地方党委、政府、人大等监督机关对检察工作乃至司法工作的干预是一个长期存在的现象，这直接导致检察机关无法独立行使职权。

三、在诉讼监督规定不够细化，工作中出现重点倾斜

从我国现有的诉讼监督机制规定来看，总体上是符合我国国情的，但是也存许多不足的地方，在具体司法实践中，各地检察机关、检察人员诉讼监督实践中普遍存在重打击犯罪，轻保护人权；重刑事，轻民事；重实体审查，轻程序审查；重结果，轻过程；重配合，轻制约监督的现象。部分检察机关、检察人员不认真履行监督职责，有的对一些违法现象视而不见，使监督流于形式；有的是监督内容不全面，有监督死角；监督过程不彻底，重监督形式，不重监督效果，致使监督虎头蛇尾，有头无尾。因此，应当从诉讼监督的完整性出发，对诉讼监督所涉及的范围、对象等作出明确的法律规定。同时，在法律授权明确、充分的情况下，建立和完善依法履职、相互制约、保障权益的“三位一体”、适应诉讼监督工作需要的运行机制。

四、诉讼监督的立法容量太少，造成了监督上的许多盲点

首先，法律规定滞后，存在很多缺失和空白，难以适应现实需要，监督存在盲区，使得许多诉讼行为都游离于法律监督之外。检察机关诉讼监督的范围是由法律明确规定的，因而对超出法定范围的违法现象，檢察机关无权进行监督。但是，由于法律的滞后性以及立法技术的缺陷等原因，使得检察机关的诉讼监督职能存在盲区。其次，缺乏监督程序的规定。三大诉讼法对检察机关的诉讼监督权只有原则性的笼统规定，缺乏具有可操作性的程序规定。再次，内部监督机构多头设置，相互配合不够，缺乏系统性。

五、关于诉讼监督的立法规定过于原则和抽象，可操作性差

与公诉权或职务犯罪侦查权相比，刑事诉讼法没有专章或专节对检察机关的诉讼监督权进行规定。对于诉讼监督权的规定仅散见于若干法条之中，且条文表述过于原则。而对于民事审判和行政诉讼的法律监督，现有的法律规定则更是缺乏。我国《民事诉讼法》第14条和《行政诉讼法》第10条都规定了检察机关有权对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督，这些规定在范围上还是比较宽泛的，但民事诉讼法和行政诉讼法总则和分则的规定却不一致，在分则中对检察机关的监督权又作了进一步限制，排除了对其他民事审判活动和行政诉讼活动的监督，仅规定对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉这一单一的事后监督方式。并且，对于抗诉范围的规定也不明确，致使司法实践中，检法两院对此存在不同认识，甚至出现了法院出台的一些司法解释排除了检察机关对执行、调解等方面的监督，出现了被监督者给监督者确定监督范围、事项的不正常现象。

六、对被监督机关的监督措施缺乏强制性，难见实效

首先，监督方式单一。法定的监督手段也局限于“纠正违法通知”、“检察建议”，监督方式的单一决定了检察机关在诉讼监督活动中的作用难以充分发挥。其次，监督效能弱化性。立法对于拒绝及时反馈的行为却没有规定进一步的制裁措施，致使检察机关的诉讼监督权力缺乏强制力的保护。

检察机关刑事诉讼监督，主要是通过通知立案、抗诉、检察建议纠正违法等手段进行，这些监督手段由于法律规定的不完善，缺乏保障机制，往往只有建议权，没有命令权。致使监督刚性不足、措施乏力，导致司法实践中效果不尽如人意。比如刑事诉讼法第76条规定了纠正违法，但是法律没有对纠正违法的实施保障作出规定。对于被监督机关不接受纠正违法意见的，检察机关往往束手无策，所以在实践中有些机关对纠正违法意见书置若罔闻。而在民事审判和行政诉讼监督中也同样存在着类似的问题。根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定，检察机关对民事审判活动及行政诉讼的监督手段仅确定为按审判监督程序提起抗诉一种，而在司法实践中总结出来的检察建议和纠正违法通知书等几种监督手段，却因立法及其他制度规定不明确等原因，致使这些民行检察监督工作流于形式，而且由于民行检察监督是在人民法院作出的裁判生效后的事后监督，这在客观上造成了检察机关无法了解庭审活动，无法听取双方当事人的陈述和辩论，这种手段单一的事后监督在实践中的作用非常有限。这种立法空白导致的监督手段的非强制性，严重弱化了法律监督的效力，成为强化检察机关诉讼监督职能的瓶颈。

对于诉讼监督存在的弱点的几点建议：

（一）让检察人员从主观上重视诉讼监督

加强对检察人员的培训，强化诉讼监督意识，提高诉讼监督能力。加强法治理念与检察理论教育，着力强化检察人员诉讼监督意识。全面推进正规化岗位培训，着力强化检察队伍的法律监督能力建设。要增强检察人员抵御外部干扰的能力、减少检察人员的后顾之忧，建立完善的检察职业保障机制是必不可少的。

（二）检察的诉讼监督职能与其他法律监督机关工作区分明确

加强诉讼监督的重要性的宣传及其意义，另外有一些基本原则还是要遵循，要求得人大、党委的支持，要坚持依法、及时、有效的原则，同时要注重和其他司法机关的配合制约。在我国这样一个人情社会，要尽量多讲监督，少讲配合。通过检察机关的监督，要启动司法机关内部的一套监督制约机制，保证国家司法权力的有效运行。

1.加强与被监督机关的沟通与配合

应该大力加强与被监督机关的沟通，使其正确认识和对待诉讼监督工作，切实树立“监督就是支持”、“监督与支持相统一”的理念。在此可以充分发挥政法委的协调、平衡作用，促成监督者与被监督者之间形成共识。

2.正确处理人大监督与诉讼监督的关系

人大对检察机关的监督活动，是检察机关独立行使职权的法律保证。在坚持人大必须依法定方式和程序对检察机关进行监督、为检察机关创造独立司法空间的基础上，检察机关也要增强接受人大监督的自觉性和主动性，积极争取人大对诉讼监督工作的监督和支持。同时要加强调查研究，总结诉讼监督工作存在的问题、特点及规律，适时向人大提出立法建议，为诉讼监督工作提供明确、具体的法律依据。

3.改进与完善党的领导

检察机关要主动向党委、政法委汇报诉讼监督工作取得的成绩和存在的问题，争取党委、政法委对诉讼监督工作的理解与支持。但是，我们也要正确处理党的领导和检察机关独立行使职权的关系，改进与完善党的领导方式，实行党法分开，使党对检察机关的领导主要靠其内部党组织实现，避免地方党委、政法委对司法活动的直接干预。

（三）改革和完善诉讼监督机制

对诉讼监督机制，检察机关应多出台意见和实施细则，特别要注意规定条例的细化及操作清晰，凡是现有法律规定的、跟诉讼监督相关的一些制度在实践中都要去落实，在规定的不完善的那些环节，特别是与公安局、法院，部门与部门衔接的一些环节上做好制度建设。

（四）提升诉讼监督强制力

我们要解决的问题是如何提升监督者的监督力量，使被监督者在这个力量下必须接受监督，否则就要承担极大的风险。应该注意把诉讼监督与检察机关的职务犯罪侦查权结合起来，通过查处少数司法人员职务犯罪确保诉讼监督实效，维护司法公正。对其他被监督的司法机关，比如让公安、法院、司法行政部门从国家宪法的高度去认识检察机关的职责，同时在工作中自觉地接受检察机关的监督。这为检察机关和其他机关的沟通奠定了比较好的基础。以前人大的监督多停留在个案的监督上，这样实际上有一种司法的不公，包括权力机关用权不当在里面。就此方面，检察系统无论法律规定上应适合自身的工作特点制定的一些司法解释。

（五）灵活运用，提高诉讼监督的可操作性

一建议修改刑事诉讼法，进一步完善立案监督的效果保障程序。二运用更加灵活的、多种的监督手段。主要是用足用好法律、司法解释中赋予检察机关的一些职能。检察机关的很多监督是一种事后监督，法律的规定很多都是事后的。比如说法院做出判决、裁定减刑、假释之后，检察机关真正拿到这些法院的裁判往往是在被告人已经放出去可能一个月以后了。如果觉得有问题想监督，实际上是不太可能的。现在检察机关在强调履行职责的时候，更多的是强调事中、事前，甚至很多时候是事前的预防，就把反贪部门的预防工作拓展到诉讼监督的各个领域。

检察机关并没有仅仅限定于诉讼监督层面，而是通过诉讼监督，走向社会监督，实现最广义的全面监督。通过诉讼监督，逐步实现社会监督，是检察监督职能赖以发展的基本路径。检察机关所肩负的社会监督功能还表现在其服务于社会管理制度完善以及多元化纠纷解决机制的构建与运行的格局中。监督的法律效果、社会效果，甚至是政治效果好不好，必要进行评估，通过评估及时发现监督工作中存在的问题和不足，及时调整监督的重点和方向，使监督更加适应不断发展变化的形势的需要。目前正在构建以多元化纠纷解决机制为基本内容的大调解体系，在这个体系中，检察机关不仅通过检察和解、服判息诉等监督行为做出贡献，成为其有机组成部分，而且还积极延伸职能，多种形式地发揮制度构建作用，推动大调解体系的建设步伐。目前所强调的司法机关“三项重点”工作，即社会矛盾化解、管理制度创新以及公正廉洁执法，都与检察院的民行检察监督制度的积极作用紧密相关。检察机关应当审时度势，以此“三项重点工作”为新的着力点，全面发掘监督职能，转变监督理念，演绎监督内涵，实现由诉讼监督到社会监督的转向，最终契合宪法对其职能定位的制度宗旨。